VII SA/Wa 1533/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2013 r. znak: [..] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. F. P. z dnia [...] marca 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...], udzielającej Wydziałowi Techniczno-Inwestycyjnemu Urzędu Miejskiego w [...], pozwolenia na budowę linii energetycznej napowietrznej SN 15 kV zasilającej osiedle budownictwa jednorodzinnego J. I wzdłuż ul. Z. linią napowietrzną i linią kablową w [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że do organu wojewódzkiego wpłynął wniosek J. i M.F. P. z dnia [...] marca 2010 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r. Zaznaczył, że wniosek M.F. P. stanowi przedmiot niniejszego rozpoznania. Dodał także, iż ze względu na fakt, że współwłaścicielem działki nr ewid. [...] jak również pozostałych dwóch działek nr ewid. [...] i [...] jest J. P. pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w sprawie prowadzonej z wniosku J. P.o stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] dnia [...] maja 1996 r. Motywując swoje merytoryczne stanowisko zawarte w postanowieniu organ nadzoru podniósł, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jest uzależnione od posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, przewidziana w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zapewniona jest przede wszystkim poprzez respektowanie przez organ orzekający obowiązujących przepisów, a w szczególności przepisów techniczo-budowlanych. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że M. F. P. przysługuje nieodpłatna i dożywotnia służebność osobista polegająca na prawie do korzystania z jednej drugiej domu mieszkalnego na działce nr ewid. [...] z prawem przyjęcia jako domowników jego rodziny oraz swobodnego przejścia i poruszania się przez podwórze. M. F. P.umową darowizny, potwierdzoną aktem notarialnym z dnia [...] maja 2008 r., o sygn. akt [...] przekazał współwłasność działki nr ewid. [...] swojemu synowi M. T.P.Właścicielami działki nr ewid. [...] jak również pozostałych dwóch działek nr ewid. [...] i [...] są J.P. i M.T. P., jej syn. Wskazał także, że z projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] maja 1996 r. znak: [...] wynika, że sporna linia napowietrzna przebiega nad obecną działką nr ewid. [...]. Działka nr ewid. [...] przylega bezpośrednio do działki nr ewid. [...], ta zaś graniczy z działką nr ewid. [...]. Wojewoda [...] uznał, iż wnioskodawca nie wykazał legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r., nie udowodnił bowiem, że jest osobą trzecią o której jest mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wobec braku podstaw do uznania za stronę postępowania należało, w ocenie organu, odmówić w drodze postanowienia wszczęcia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli J. P.oraz M.T. P.reprezentowany przez M. F.P.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. P. oraz M. T.P. reprezentowanego przez M. F.P., umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w doktrynie przyjmuje się, że postępowanie zażaleniowe może zakończyć się postanowieniem o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy zażalenie wniosła osoba, której nie przysługuje przymiot strony. Stwierdzenie przez organ zażaleniowy, iż wnoszący zażalenie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Następnie zaznaczył, iż stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Interes prawny w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w danej sprawie przysługuje tylko podmiotowi żądającemu wszczęcia tego postępowania oraz ewentualnie inwestorowi. Brak jest podstaw do poszerzania kręgu stron tego postępowania. Dodał także, że jest to odrębne postępowanie, zatem osoby którym przysługiwałby przymiot strony w danej sprawie nie posiadają interesu prawnego do kwestionowania odmowy wszczęcia postępowania na wniosek innych podmiotów. Rozstrzygnięcie to nie ma bowiem wpływu na ich prawa lub obowiązki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przymiot strony w omawianej sprawie posiada jedynie M. F.P. działający we własnym imieniu, podczas gdy zażalenie wniósł jako pełnomocnik M. T. P. Fakt zaś doręczenia przez organ wojewódzki zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. J. P. i M.T. P., działającemu przez pełnomocnika nie kreuje samoistnie interesu prawnego i tym samym nie przesądza o uznaniu ww. osób za stronę postępowania w sprawie odmowy wszczęcia na wniosek M.F. P. postępowania nieważnościowego. Organ nadzoru uznał, iż skoro skarżący nie są stroną przedmiotowego postępowania, to należało postępowanie zażaleniowe umorzyć. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. P.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. i ponowne rozpoznanie sprawy w części dotyczącej jej osoby, jako wnioskującej o wszczęcie postępowania nieważnościowego, wobec faktu, że była i jest właścicielką terenu, tak w dacie budowy jak i obecnie. J. P. zarzuciła organom, iż żadne z postanowień nie zawiera odniesienia się do jej osoby, jako wnioskodawcy, przez co ogranicza się jej prawa uważając, że wniosek złożył tylko M. F. P. Zaznaczyła, że stanowi to, w jej ocenie, o naruszeniu art. 33 Konstytucji RP, art. 28 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podniosła także, że mimo zwrócenia się do organu nadzorczego o sprostowanie i uszczegółowienie postanowienia, kogo dotyczy to umorzenie, organ nie wypowiedział się w tej kwestii do dnia dzisiejszego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., na mocy którego organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J.P. oraz M.T.P. reprezentowanego przez M. F. P. wniesionego od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiającego wszczęcia na wniosek M. F. P. sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, umorzył postępowanie zażaleniowe. Zauważyć należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania zażaleniowego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania zażaleniowego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. jest zasadniczo możliwe w dwóch sytuacjach: gdy strona skutecznie cofnie zażalenie oraz gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący zażalenie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił M.F. P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli jedynie J. P. oraz M. T. P. (reprezentowany przez pełnomocnika M. F.P.). Należy podzielić pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż interes prawny w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w danej sprawie przysługuje tylko podmiotowi żądającemu wszczęcia tego postępowania oraz ewentualnie inwestorowi. Jest to odrębne postępowanie, zatem osoby którym przysługiwałby przymiot strony w danej sprawie nie posiadają interesu prawnego do kwestionowania odmowy wszczęcia postępowania na wniosek innych podmiotów. Rozstrzygnięcie to nie ma bowiem wpływu na ich prawa lub obowiązki. Jeżeli postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane z powodu braku interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania, prawo zażalenia przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, gdyż wywołuje ono skutki prawne jedynie wobec tego podmiotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 463/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1015/12). Wobec powyższego należy stwierdzić, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo umorzył postępowanie zażaleniowe, wywołane zażaleniem J. P. oraz M. T. P., albowiem prawo złożenia zażalenia przysługiwało wyłącznie M.F. P. Fakt doręczenia przez organ wojewódzki postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. J. P. i M. T. P., działającemu przez pełnomocnika nie wykreował samoistnie po ich stronie interesu prawnego i nie przesądził o uznaniu ich za stronę postępowania w sprawie odmowy wszczęcia na wniosek M. F. P. postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). J. P.na niewątpliwie interes w kwestionowaniu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., albowiem ona również złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r., jednakże jest to jedynie interes faktyczny. Organ wojewódzki jednoznacznie wskazał, iż przedmiot rozpoznania stanowi wniosek M. F. P.Jak już wyżej wskazano, interes prawny w kwestionowaniu ww. postanowienia miał jedynie M. F.P. Zarzuty skarżącej przedstawione w skardze nie mogły więc odnieść zamierzonego skutku. Postępowanie z wniosku J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r. jak wynika z akt sprawy, nie zostało jeszcze zakończone, jest w toku. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zapadnie po zwrocie akt organowi wojewódzkiemu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.