VII SA/Wa 1537/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2009 r. sprawy ze skargi [...]- Wspólnicy Spółki Cywilnej " L." na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. K. i M. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], zmieniającej na wniosek "L." s.c. K. J., K. M., decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2000 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę domu mieszkalnego o 4 lokalach ozn. lit. "C" na działce nr ewidencyjny [...], położonej przy [...], w części dotyczącej zakresu objętego projektem budowlanym tj. rozbudowy i nadbudowy budynku oraz zmiany przebiegu tras przyłączy, zgodnie z przedłożonym projektem zamiennym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zauważył, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 k.p.a. oraz, że ma ona na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia dotkniętego kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z przeprowadzonej analizy materiału dowodowego wynika, iż zamierzona zmiana projektu budowlanego jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...], Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2004 r. (Dz. U. Województwa Lubelskiego z 2005 r., Nr 26, poz. 826). Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest bowiem na terenie oznaczonym symbolem [...] Symbol [...] oznacza przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o wysokości do II kondygnacji z możliwością realizacji dodatkowego poddasza użytkowego w stromym dachu z zakazem łącznia budynków mieszkalnych bliźniaczych i wolnostojących w formę zabudowy łańcuchowej bądź szeregowej. Teren oznaczony symbolem [...] jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową podmiejską wraz z nieuciążliwymi zakładami rzemieślniczymi. Organ stwierdził, iż projektowana zmiana przewidywała połączenie dwóch budynków wolnostojących. Tym samym, zdaniem organu, decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ właściwy sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego weryfikowana decyzja rażąco narusza art. 36a Prawa budowlanego, ponieważ prowadzi do powstania nowej inwestycji nieposiadającej cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę poprzez połączenie dwóch budynków czterorodzinnych w jeden oraz nadbudowę dodatkowej kondygnacji. Organ powołał się przy tym na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zapadłe w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 600/05 (LEX Nr 214373), zgodnie z którym, inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych, jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy zauważył, iż decyzją z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], znak: [...], Starosta [...] dokonał zmiany decyzji z dnia [...] września 2000 r., znak: [...], udzielającej jedynie pozwolenia na budowę, domu mieszkalnego o czterech lokalach mieszkalnych ozn. lit. "C", (decyzja nie zatwierdzała projektu budowlanego) oraz wskazał, iż dokonanie zmian projektu budowlanego jest możliwe poprzez zmianę decyzji zatwierdzającej dotychczasowy projekt budowlany, a nie decyzji udzielającej jedynie pozwolenia na budowę. Dlatego zdaniem organu, badana decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2000 r., w zakresie projektu budowlanego niezatwierdzonego w w/w decyzji została dokonana z rażącym naruszeniem art. 36a Prawa budowlanego. Powyższe rażące naruszenia przepisów art. 35 § 1 pkt 1 oraz art. 36a Prawa budowlanego stały się podstawą do stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...] znak: [...]. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. K. oraz M. K. wspólnicy Spółki cywilnej "L", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego: art. 35 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. została wydana z rażącym jego naruszeniem, polegającym na niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. została wydana z rażącym jego naruszeniem, w sytuacji gdy, wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działania inwestorów nie zmierzały do powstania innej inwestycji, niż została zatwierdzona pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę, a także naruszenie zasad postępowania: art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się w żaden sposób do zarzutów przedstawionych przez skarżących we wniesionym odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., czym strona została pozbawiona prawa przewidzianego art. 127 § 1 k.p.a. do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji; mające wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie zasad postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 k.p.a.), polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, a zwłaszcza przyjęciu, że w wyniku rozbudowy powstanie obiekt o 4 kondygnacjach, podczas gdy w rzeczywistości są to dwie kondygnacje z kondygnacją dodatkową w stromym dachu (zgodnie z zapisem planu miejscowego). W uzasadnieniu swojej skargi strona skarżąca wskazała, iż w toku postępowania organy orzekające opierały się na błędnej wykładni zapisów planu miejscowego. Przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym jako [...] - tereny zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Zapis dotyczący zakazu łączenia budynków mieszkalnych i bliźniaczych i wolnostojących w formę zabudowy łańcuchowej bądź szeregowej znajduje się w § 27 części opisowej planu. Przepis § 27 ust. 2 stanowi: " Na terenach istniejących zespołów zabudowy jednorodzinnej ustala się - zakaz łączenia budynków mieszkalnych bliźniaczych i wolnostojących w formę zabudowy łańcuchowej bądź szeregowe, - zakaz nadbudowy budynków II kondygnacyjnych możliwa jest jedynie realizacja poddasza użytkowego w stromym dachu". Zapis powyższy odnosi się zatem, zdaniem strony, wyłącznie do istniejących terenów zabudowy jednorodzinnej ([...]), które występują w planie jako samodzielne tereny o takiej strukturze zabudowy. Tymczasem obszar na którym realizowana jest inwestycja terenem takim nie jest skoro obowiązuje dla niego zapis [...]. Strona skarżąca wskazała także na błędną wykładnię art. 36a co do braku możliwości dokonania w trybie tego przepisu zmian objętych projektem oraz stwierdziła, iż przepis nie określa skali zmian, wymaga jedynie aby odstąpienie było istotne. Nadto podniosła, że należy mieć na względzie, iż zmiany dokonywane były dwoma decyzjami i dotyczą dwóch obiektów ( B i C) i dwóch pozwoleń na budowę, co nie zostało dostrzeżone przez organ, skoro wskazał na powstanie w wyniku zmiany, budynku wielorodzinnego 4 kondygnacyjnego. Ponadto strona skarżąca wskazała na brak przeprowadzenia dowodu z oględzin obiektów, które jej zdaniem powinny stanowić podstawę do dokonania ustaleń faktycznych. Za całkowicie chybiony skarżący uznali zarzut organu mówiący o naruszeniu art. 36 a Prawa budowlanego, poprzez dokonanie przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] zmiany jedynie decyzji z dnia [...] września 2000 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku "C" bez jednoczesnego dokonania zmiany decyzji z dnia [...] września 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany budynku "C". Strona wskazała, iż skoro Starosta w roku 2000 wydał decyzję w trybie art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego i decyzja ta miała określony w niej termin ważności, nie dłuższy niż rok, to można zasadnie twierdzić, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w takiej sytuacji pochłania decyzję zatwierdzającą projekt budowlany, a zatem w roku 2006, kiedy Starosta przystępował do dokonywania zmian w trybie art. 36a, w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja z dnia [...] września 2000 r. zatwierdzająca projekt budowlany, a zatem nie mogła być przedmiotem rozstrzygnięć organu. Prawidłowe było więc dokonanie zmiany decyzją z dnia [...] października 2006 r. zmiany decyzji z dnia [...] września 2000r. udzielającej pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) . Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], zmieniającej na wniosek "L." s.c. K. J., K. M. decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2000 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę domu mieszkalnego o 4 lokalach ozn. lit. "C" na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy [...], w części dotyczącej zakresu objętego projektem budowlanym tj. rozbudowy i nadbudowy budynku oraz zmiany przebiegu tras przyłączy, zgodnie z przedłożonym projektem zamiennym. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym stanowił przepis art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zastosowanie przepisu art. 36 a ust. 1, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie tej regulacji nie może prowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Zmiana pozwolenia na budowę w omawianym trybie możliwa jest tylko wówczas, gdy zachodzi powyższa tożsamość np. co do kubatury czy usytuowania na działce (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 594/04, niepubl.). Postępowanie, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, jest prowadzone analogicznie do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych. Stąd uzasadnione jest odesłanie do przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego. Stosownie do przepisu art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego, w postępowaniu w sprawie zamiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. W niniejszej sprawie decyzja będąca przedmiotem zmiany z dnia [...] września 2000 r., znak: [...] orzekała o udzieleniu pozwolenia na budowę domu mieszkalnego o czterech lokalach oznaczonego na projekcie budowlanym lit. "C", o wymiarach [...] m w rzucie, wg projektu indywidualnego, z przyłączem wodociągowym, przyłączem kanalizacji sanitarnej lokalnej ze zbiornikiem na ścieki sanitarne, przyłączem gazowym i wewnętrzną instalacją gazową w budynku oraz przyłączem energetycznym na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...]. Decyzja ta wydana została na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. i z dnia [...] lipca 2000 r. wydanych przez Urząd Miejski w [...]. Decyzja rozstrzygała wyłącznie o udzieleniu pozwolenia na budowę. Projekt budowlany zatwierdzony został odrębną decyzją z dnia [...] września 2000 r., znak: [...]. Do wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorzy dołączyli dokumentację techniczną w tym "Projekt budowlany przebudowy budynku mieszkalnego "C" z rozbudową o część "C1"". Zmiany polegają na powiększeniu powierzchni zabudowy budynku skutkujące połączeniem konstrukcyjnym i funkcjonalnym z budynkiem sąsiednim oznaczonym literą "B", nadbudowie budynku o pełną kondygnację i wykonanie kondygnacji w stromym dachu. Zmianie uległy również trasy przyłączy. Starosta po rozpatrzeniu wniosku wydał w dniu [...] października 2006 r. decyzję, którą orzekł o zmianie decyzji jw. zezwalającej na budowę domu mieszkalnego ozn. lit. "C" w części dotyczącej zakresu objętego projektem budowlanym, zgodnie z załączonym projektem budowlanym zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. Wskazać należy, na co zwróciły organy uwagę, że zmiana pozwolenia na budowę w podanym zakresie dokonana została z naruszeniem prawa, zmiana dotyczyła bowiem zakresu zatwierdzonego projektu budowlanego, którego nie obejmowała zmieniana decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2000 r. znak: [...]. Projekt budowlany, zatwierdzony został inną decyzją wydaną w tej samej dacie znak: [...]. Dokonanie zmiany warunków udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie, którego decyzja nie obejmowała było bezprzedmiotowe, dokonane z rażącym naruszeniem art. 36 a Prawa budowlanego. Zmiana warunków pozwolenia na budowę w zakresie projektu budowlanego wymagała zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, nie zaś tylko udzielającej pozwolenia na budowę. Ponadto zasadnie uznał organ, iż weryfikowana decyzja rażąco narusza art. 36 a Prawa budowlanego, ponieważ doprowadziła do powstania nowej inwestycji nieposiadającej cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, poprzez połączenie dwóch budynków czterorodzinnych w jeden oraz nadbudowę dodatkowej kondygnacji. Jak to już wyżej wskazano, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. w przywołanym przez organ orzeczeniu zapadłym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 600/05 (LEX Nr 214373), inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych, jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Nadto, wskazać należy, iż rażąco naruszony został przy tym przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem organ nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Kraśnika, zatwierdzonego uchwałą Nr [...], Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2004 r. (Dz. U. Województwa Lubelskiego z 2005 r., Nr 26, poz. 826), przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem [...]. Symbol [...] oznacza przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o wysokości do II kondygnacji z możliwością realizacji dodatkowego poddasza użytkowego w stromym dachu z zakazem łącznia budynków mieszkalnych bliźniaczych i wolnostojących w formę zabudowy łańcuchowej bądź szeregowej. Teren oznaczony symbolem [...] jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową podmiejską wraz z nieuciążliwymi zakładami rzemieślniczymi. Projektowa zmiana, której konsekwencją jest powstanie w wyniku połączenia dwóch budynków wolnostojących, przez dodatkowy segment, i ich nadbudowę, jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, czterokondygnacyjnego, nie tylko przekracza zakres istotnego odstępstwa od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego, ale jest również niezgodna z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który na tym terenie ustala maksymalną wysokość budynków do II kondygnacji z możliwością realizacji dodatkowo poddasza w stromym dachu, a na terenach istniejących zespołów zabudowy jednorodzinnej zakazuje łączenia budynków mieszkalnych bliźniaczych i wolnostojących w formę zabudowy łańcuchowej bądź szeregowej. Tym samym należy uznać rozstrzygnięcie organu, stwierdzające nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], za zgodne z prawem. Charakter naruszonych przepisów prawa, a zwłaszcza sprzeczność wydanej decyzji z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy (co do rodzaju zabudowy), a w konsekwencji z obowiązującym ówcześnie planem zagospodarowania przestrzennego, powodują iż powstanie inwestycji w zmienionym kwestionowaną decyzją kształcie musiało zostać uznane za rażąco sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.