VII SA/Wa 1539/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J.L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r., znak [...], działając na podstawie art. 61 a § 1 i 2 w związku z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa", po rozpoznaniu wniosku J. L., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] udzielającej H. M. pozwolenia na użytkowanie parkingu zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ uznał, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie są inwestor i podmiot posiadający interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa z uwagi na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz fakt, iż parking zlokalizowany na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] został wybudowany na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę, wyeliminowanej z obrotu prawnego na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...], stwierdzającej jej nieważność, utrzymanej w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...], oraz okoliczność, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2001 r., znak: [...], o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż J. L. jest właścicielem nieruchomości nr ewid. [...], która nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością nr ewid. [...], ponieważ nieruchomości te oddziela od siebie nieruchomość nr ewid. [...]. Zdaniem organu, z powyższych okoliczności wynika, że J. L. nie ma legitymacji prawnej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] udzielającej H. M. pozwolenia na użytkowanie parkingu zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu zażalenia J. L., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że skoro parking został zrealizowany w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, to określenie stron postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie takiego obiektu powinno zostać określone na podstawie art. 28 kpa. Ponadto organ wskazał, że J. L. jest właścicielem działki o nr [...], natomiast inwestycja objęta pozwoleniem na użytkowanie została zrealizowana na działce nr [...]. Obie działki nie sąsiadują ze sobą, a więc nie można uznać, że przedmiotowy parking narusza interesy wnioskodawcy. Zarówno okoliczności sprawy, jak i brak przepisu prawa, z którego wnoszący mógłby wywodzić swój interes prawny wykazuje na brak legitymacji do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. L., wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji i zarzucając naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa, gdyż parking w terenie ma inne granice i powierzchnię jak w projekcie i pozwoleniu na użytkowanie; - art. 28 Prawa budowlanego, ponieważ Wojewoda [...] stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę i użytkowanie parkingu, stwierdził również, że J. L. jest stroną postępowania dla parkingu z uwagi na dojazd do parkingu po gruncie działki nr [...]. Ponadto samochody aby wjechać na parking muszą korzystać z gruntu działki [...], przyległej do działki skarżącego (nr geod. [...]), parkują albo w całości na gruncie działki [...] lub w czyści na gruncie działki [...] a w części na gruncie działki [...] czy działki nr [...]; - art. 59 a Prawa budowlanego w zakresie obowiązkowej kontroli, poprzez nie zauważenie faktu samowolnego podniesienia poziomu gruntu całej parceli a więc i terenu parkingu, co naruszyło naturalny stan środowiska i naturalne stosunki wodne przez co zagraża działce skarżącego, jak również poszerzenia parkingu w kierunku działki skarżącego przez zajęcie pod parking pasa gruntu dziadki [...], niewyznaczenia na parkingu miejsc postojowych dla samochodów, w tym wymaganych przepisami miejsc dla osób niepełnosprawnych, nieuwzględnienie faktu, że parking może pomieścić 80 samochodów osobowych lub 40 żarowych a nie 120, w tym 80 osobowych i 40 ciężarowych jak w pozwoleniu; - art. 61 a kpa, poprzez wydanie odmowy wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r., którym utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające na podstawie art. 61a § 1 kpa wszczęcia na wniosek J. L. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2006 r. udzielającej H. M. pozwolenia na użytkowanie parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Przepis wskazany wyżej, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienie organu było nieprawidłowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie legalności użytkowania wspomnianego wcześniej obiektu. Stanowisko swoje w tym zakresie oparł na ustaleniu, iż działka skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji a nadto w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jedyną stroną jest inwestor. Stanowiska zaprezentowanego w niniejszej sprawie nie podziela Sąd orzekający. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 kpa, co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz, czy zachodzą ustawowe podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. To, że skarżący nie był stroną w postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nie oznacza, że nie ma przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Bezspornym jest, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], która graniczy z działką nr [...] należącą do inwestora. Działka ta razem działką nr [...] stanowią gospodarczą całość w postaci parkingu Z akt sprawy wynika również to, że skarżący był stroną innych postępowań administracyjnych dotyczących obiektów budowlanych należących do inwestora a położonych w sąsiedztwie jego nieruchomości. Nie bez znaczenia dla sprawy jest też rola J. L. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji pozwalającej na budowę przedmiotowego parkingu. Nadto zauważyć należy, że organ I instancji zanim wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przeprowadzał czynności mające na celu ustalenie wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącego. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że brak po stronie J. L. interesu prawnego nie jest na tyle oczywisty aby można było skorzystać z art. 61a kpa. Biorąc zatem pod uwagę rozważania zawarte we wstępnej części uzasadnienia należy uznać, że organ nie był uprawniony do wydania postanowienia w trybie określonym w w/w przepisu. Odnosząc się do drugiego z zaprezentowanych argumentów wskazać należy, iż ograniczenie kręgu stron wynikające z art. 59 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do pozwolenia na użytkowanie w ramach procesu budowlanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1626/10 stwierdził, że "W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania." Stanowisko to w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.