VII SA/Wa 1540/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. Z. z Kancelarii [...] sp.j. z siedzibą w W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). VII SA/Wa 1540/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po przeprowadzeniu, wszczętego na wniosek R. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] stwierdzającej wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] z naruszeniem prawa i odmawiającej uchylenia tej decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia, - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg toczącego się w sprawie postępowania wskazując, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 1999 r., , na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 26 ze zm.), udzielił R. K. pozwolenia na użytkowanie warsztatu branży złotniczej z zapleczem socjalnym zlokalizowanego na parterze budynku wraz z pomieszczeniami mieszkalnymi na piętrze, zrealizowanych na działce nr ew. [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Następnie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r., wznowił z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie w/w pomieszczeń, ze względu na wyeliminowanie z obrotu prawnego (w trybie stwierdzenia nieważności) decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1981 r., nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę warsztatu złotniczego, która stanowiła podstawę do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W toku dalszego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., na podstawie art. 151 § 2 kpa, stwierdził, że decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 1999 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie, wydano z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i odmówił uchylenia tej decyzji z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia. Kontrolując w trybie nadzoru decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wyjaśnił jednocześnie, że organ administracji publicznej rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania bada nie tylko czy istniały przyczyny wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 kpa, ale także czy nie wystąpiły przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej określone w art. 146 § 1 i 2 kpa. Jedną z takich negatywnych przesłanek jest upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji, jeżeli uchylenie tej decyzji miałoby nastąpić z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8. Niewadliwie zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 1999 r. wydana została z naruszeniem art. 42 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., oraz odmówił jej uchylenia z powodu upływu 5 lat od dnia jej doręczenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołań R. i L. K. oraz D. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010r., - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie przedstawił stan sprawy i wskazał, że organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana decyzja nie jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Organ powiatowy prawidłowo uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 1999 r., została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i jednocześnie odmówił jej uchylenia z powodu upływu 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył R. K., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 kpa, 61 § 4 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa, i 107 kpa. W obszernym uzasadnieniu skargi R. K. wskazał przede wszystkim, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 1999 r., którą udzielono mu pozwolenia na użytkowanie warsztatu i pomieszczeń mieszkalnych nie weszła do obrotu prawnego bowiem nie została doręczona ówczesnemu właścicielowi nieruchomości – R. G. R. G. będąca właścicielką nieruchomości w okresie od 1994 do 2005 r., nigdy nie występowała o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, dlatego też zdaniem skarżącego decyzja została wydana na wniosek nieuprawnionej osoby co przesądza o jej wadliwości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podnosząc, jak w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Decyzja ta,wydana we wznowionym postępowaniu na podstawie art. 151 § 2 kpa stwierdza, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 1999 r. (udzielająca pozwolenia na użytkowanie warsztatu złotniczego wraz z zapleczem oraz pomieszczeń mieszkalnych zrealizowanych na działce nr ewid. [...] w [...]) wydana została z naruszeniem prawa i jednocześnie organ odmówił jej uchylenia z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji. Wskazać w tym miejscu należy, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, ale ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 kpa i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym została wydana, co godzi w obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 kpa). Jedną z przesłanek, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest wydanie decyzji rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W orzecznictwie dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dając podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno - gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie czy naruszenia prawa można ocenić jako rażące znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07 nie publ.). W niniejszej sprawie kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. wydana została na podstawie art. 151 § 2 kpa. Organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 1999 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie można jej uchylić z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia. Określona w art. 146 § 1 kpa negatywna przesłanka dopuszczalności uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania oznacza, że ustalony upływ terminu pozbawia organ administracji publicznej kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1999 r.,sygn. akt I SA 1956/98, LEX nr 48560 "Organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności o jakich mowa w art. 146 kpa. Artykuł ten zawiera dwie przesłał negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty." Podobne stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1018/97, LEX nr 47227, podkreślając, że "treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Jak ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego od daty doręczenia decyzji z dnia [...] maja 1999 r. upłynęło pięć lat i na bieg tego terminu nie miały wpływu okresy zawieszenia postępowania. Data doręczenia decyzji nie jest sporna. Jak wynika z akt postępowania decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 1999 r. została doręczona najpóźniej dnia [...] lipca 1999 r. W dacie tej U. S. Z. i L. Z. wnieśli od niej odwołanie, które organ uznał za wniesione z uchybieniem terminu. W tak ustalonym stanie faktycznym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu stanowisko to należy podzielić. Organ orzekając w trybie nadzwyczajnym niewadliwie ocenił, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., gdyż nie jest ona dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, ze pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r., wydana na podstawie art. 151 § 2 kpa stwierdzała wydanie zaskarżonej decyzji (Starosty [...] z dnia [...] maja 1999 r.) z naruszeniem prawa i jednocześnie odmawiała jej uchylenia ze względu na wystąpienie przesłanki negatywnej określonej w art. 146 § 1 kpa. Z uwagi na charakter i zakres przedmiotu rozstrzygnięcia nie mogły być przedmiotem kontroli organu, a następnie także Sadu zarzuty dotyczące decyzji z dnia [...] maja 1999 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie warsztatu złotniczego. W ocenie Sądu niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem nie dotyczy on postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.