VII SA/Wa 1540/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez J. B. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. znak: [...] utrzymujące w mocy -na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) postanowienie własne z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia na wniosek J. B. postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2008 r. znak: [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z 24 lutego 2011 r. J. B. zwrócił się do GINB o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2008 r. znak jw. podnosząc, że orzeczenie to jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Kwestionowanym postanowieniem Wojewoda [...] na podstawie art. 264 § 1 i 2 k.p.a. odmówił ustalenia i przyznania J. B. zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez niego przy sporządzaniu wystąpień w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. znak: [...], w wysokości 50 zł za środki zaskarżenia i 10 zł za pozostałe pisma. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zapoznaniu się z treścią wniosku J. B., w dniu [...] kwietnia 2011 r. wydał postanowienie, którym w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2008 r. znak jw. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2011 r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia GINB podał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawnego warunkujące jego dopuszczalność. Wyjaśnił przy tym, iż zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał następnie, że na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Zauważył, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, na które nie służy zażalenie, jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Powyższe wynika wprost z treści art. 126 k.p.a., który wskazuje, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 156-159 k.p.a. Jednocześnie GINB podniósł, iż orzekając w niniejszej sprawie był związany oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1499/09. Z oceny tej wynika, że kwestionowane w sprawie postanowienie Wojewody [...] ma charakter niezaskarżalny, nie ustala osoby zobowiązanej i w związku z treścią art. 264 § 2 k.p.a. nie służyło na nie zażalenie. Biorąc pod uwagę powyższe unormowania oraz wiążące w sprawie wskazania Sądu, GINB stwierdził, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie z uwagi na charakter aktu, którego dotyczy wniosek J. B. Wniosek ten został bowiem skierowany do takiej formy działania, do której nie ma zastosowania instytucja nieważności. Stąd też GINB uznał, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postepowania nieważnościowego było zasadne i podtrzymał swoje orzeczenie z [...] kwietnia 2011 r. Na koniec organ wyjaśnił, że w stosunku do postanowień, na które nie służy zażalenie, brak jest możliwości wszczynania postępowania również z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie GINB z [...] maja 2011 r. skarżący – J. B. wniósł o jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 77 Konstytucji RP oraz art. 126 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że "musi istnieć procedura umożliwiająca naprawienie szkody wyrządzonej przez Wojewodę [...], a polegającej wydaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie nie należącej do jego właściwości." Powołał przy tym art. 415 k.c. i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Następnie, przywołując treść art. 126 k.p.a. wywiódł, że na postanowienie co do kosztów co do zasady przysługuje zażalenie, ale służy ono wyłącznie osobie zobowiązanej. W niniejszej sprawie takiej osoby nie było, a to oznacza, że postępowanie nieważnościowe dotyczące tego orzeczenia może być prowadzone, ale tylko z urzędu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Badając zaskarżone w sprawie postanowienie w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, iż orzeczenie to jest prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie GINB z [...] maja 2011 r. utrzymujące w mocy orzeczenie własne tego organu o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia. Z żądaniem przeprowadzenia postępowania w takim trybie wystąpił skarżący kwestionując postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2008 r. o odmowie ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 264 § 1 i 2 k.p.a. GINB uznał, iż wniosek skarżącego z przyczyn przedmiotowych jest niedopuszczalny i nie może doprowadzić do wszczęcia postępowania nieważnościowego. W konsekwencji organ ten stwierdził, że należy orzec stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z takim rozstrzygnięciem w okolicznościach sprawy należy się zgodzić. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, iż wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Przed wszczęciem postępowania (w postępowaniu wstępnym) organ przeprowadza więc analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która może zakończyć się postanowieniem o odmowie wszczęcia. Organ bada na tym etapie m.in. to, czy zakwestionowane postanowienie jest tego rodzaju, że można do niego zastosować przepisy art. 156 i nast. k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania postanowieniem przewidzianym w art. 61a k.p.a. może nastąpić m.in. wówczas, gdy organ stwierdzi, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy aktu administracyjnego, do którego instytucja nieważności nie ma zastosowania. Tego też rodzaju przeszkoda natury przedmiotowej wystąpiła w niniejszej sprawie, na co prawidłowo zwrócił uwagę GINB i prawidłowo w tej sytuacji zastosował cyt. powyżej art. 61a § 1. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności dotyczył postanowienia, a zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z unormowania tego wynika, że przepisy regulujące stwierdzenie nieważności decyzji mają zastosowanie do postanowień, ale wyłącznie do tych, od których przysługuje zażalenie, oraz do określonych w art. 134 k.p.a. Wniosek skarżącego nie dotyczył postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a., a odnosił się do aktu wydanego w oparciu o art. 264 k.p.a., w przedmiocie kosztów postępowania. W tej sytuacji GINB zobligowany był ustalić charakter zaskarżonego postanowienia i zbadać, czy może być ono weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym (wobec treści ww. art. 126). Takie też postępowanie -we wstępnej jego fazie- zostało przez organ przeprowadzone. W jego wyniku organ prawidłowo przyjął, iż badając możliwość kontroli postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2008 r. w trybie stwierdzenia nieważności obowiązany jest uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w sprawie dotyczącej tego postanowienia przez NSA w wyroku z 28 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1499/09. W wyroku tym Sąd kasacyjny (uchylając wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na postanowienie GINB, którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z 24 września 2008 r.) wskazał, iż "Zgodnie z treścią art. 264 § 2 k.p.a. na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Oczywistym jest, że skoro nie została określona osoba zobowiązana do ponoszenia kosztów postępowania to brak też było osoby uprawnionej do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie kosztów, co jest konsekwencją ograniczenia możliwości złożenia zażalenia tylko do przypadków określonych w ustawie." Na powyższe zasadnie zwrócił uwagę GINB orzekając w niniejszej sprawie. Zasadnie też na tej podstawie wywiódł, że wniosek skarżącego odnosi się do postanowienia niezaskarżalnego. Postanowieniem tym organ odmówił bowiem ustalenia i przyznania kosztów postępowania, a więc nie wskazał osoby zobowiązanej. To zaś oznacza, że od tego orzeczenia nie służył środek zaskarżenia na podstawie art. 264 § 2 k.p.a. W takiej zaś sytuacji należało stwierdzić, iż wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności nie może skutkować uruchomieniem postępowania nieważnościowego. Uruchomienie takiego postepowania, z uwagi na charakter kwestionowanego orzeczenia jest nie możliwe tak z wniosku, jak i z urzędu. Konkludując, w okolicznościach sprawy należało przyjąć, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. Przede wszystkim Sąd nie dopatrzył się, aby w sprawie zachowanie organu stanowiło o naruszeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. GINB orzekając w niniejszej sprawie i będąc zobligowany do działania na podstawie obowiązujących przepisów (stosownie do art. 6 k.p.a.), winien był zbadać, czy jest możliwe wszczęcie na wniosek skarżącego postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] września 2008 r. Stwierdzając występowanie w sprawie przeszkody natury przedmiotowej, musiał zachować się stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. Sąd nie stwierdził, aby takie działanie organu stanowiło o naruszeniu ww. przepisu Konstytucji RP. Jednocześnie Sąd nie stwierdził też, aby GINB naruszył w sprawie art. 126 k.p.a. Stanowisko skarżącego przedstawione w tym zakresie opiera się na niepełnym brzmieniu art. 264 § 2 k.p.a. i nie zasługuje na akceptację. W tym miejscu Sąd raz jeszcze -w kontekście treści skargi- zauważa, że postanowienie przewidziane w art. 264 k.p.a. jest zaskarżalne, ale tylko wówczas, gdy ustala "osobę zobowiązaną". Przedmiotem wniosku skarżącego było zaś postanowienie innego rodzaju, tj. odmawiające ustalenia i przyznania zwrotu kosztów postępowania. Skoro tak, to orzeczenie to nie mogło być w ogóle zaskarżone, bo nie było podmiotu, któremu takie uprawnienie by służyło. Tym samym postanowienie Wojewody [...], w świetle przepisów Kodeksu, nie mogło być poddane ani kontroli instancyjnej w postępowaniu zwykłym, ani weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym w trybie stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.