VII SA/Wa 1541/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i 3 w z w. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. P. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 1997r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych na terenie działek nr ew. [...] obręb [...] przy ul. D. róg ul. D. w K... A.P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...] listopada 1997r., w którym skarżący stwierdził, iż jako właściciel działki sąsiedniej został pozbawiony obrony przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę osiedla. Ponadto podniósł, iż w odpowiedzi na wniosek z dnia 15 lutego 2000r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...] uzyskał odpowiedź Starosty P., że przedmiotowa decyzja wygasła, gdyż inwestor przed upływem 2 lat nie zgłosił rozpoczęcia robót budowlanych. Po rozpatrzeniu niniejszego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 1997r. z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy, gdyż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje jego nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] sierpnia 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nieuwierzytelniona kopia dziennika nie może stanowić dowodu na rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem ustawowego dwuletniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto należy wyjaśnić, czy decyzja objęta wnioskiem pozostaje w obrocie prawnym, bowiem tylko w stosunku do takiej decyzji może być prowadzone postępowanie nieważnościowe. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wyjaśnił, że decyzja z dnia [...]listopada 1997r. Burmistrza Miasta i Gminy K. pozostaje w obrocie prawnym, więc organ wojewódzki jest zobligowany do rozpatrzenia wniosku A. P. z dnia [...] lutego 2008r. w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda [...] wskazał, iż z dokumentów dołączonych do akt sprawy wynika, że skarżący jako właściciel działki nr ew. [...] zlokalizowanej przy ul. D. w K. , nie posiada atrybutu strony w niniejszym postępowaniu, gdyż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje jego nieruchomości, w związku z czym należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. P. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Organ odwoławczy podniósł, iż o tym czy skarżący posiada przymiot strony decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu, w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony przez organ architektoniczno-budowlany w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowa inwestycja obejmuje działki ewidencyjne o nr [...] obręb [...]. Jak wynika z zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 1997r., projektu budowlanego, przedmiotowy budynek oznaczony symbolem "B" został usytuowany w odległości 8 m od granicy z działką [...] stanowiącą własność skarżącego. Planowana inwestycja jest zgodna z warunkami dotyczącymi usytuowania obiektów, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. (Dz. U. z 1999r., nr 15, poz. 140 zpóźn. zm.). W ocenie organu odwoławczego, zakres planowanej inwestycji nie zakłóca możliwości korzystania z działki nr [....] i jej zabudowy, a skarżący nie wykazał na podstawie przepisów prawa materialnego, aby w/w decyzja naruszała jego interes prawny, o którym mowa w art. 28 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. złożył A. P. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podniósł, iż został on uznany za stronę niniejszego postępowania przez organy administracji. Ponadto wyjaśnił, iż uzyskał informację od Starosty P., iż kwestionowana decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wygasła. Stąd też nie była ona przez niego kwestionowania, uczynił to gdy dowiedział się, że inwestor rozpoczął roboty budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu analizowana we wskazanym zakresie skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przeprowadzone przez organy orzekające postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organy przyjęły, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym organ zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych ( wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., III SA 182/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 167). Wskazać należy, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Natomiast artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stanowiący lex specialis do art. 28 kpa określa, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Artykuł 3 pkt 20 ww. ustawy ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie terenu, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu. Budowa obiektu nie naruszyła prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżącego zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, nieruchomości znajdującej się w okolicy nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (WSA w Warszawie z 18 listopada 2005 r., VII SA/Wa 786/05, LEX nr 198955, z 4 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 935/05, LEX nr 196411). Skarżący w żaden sposób nie wykazał naruszeń prawa uzasadniających jego interes prawny ani nawet ich nie uprawdopodobnił, przedmiotowego faktu nie potwierdzają również materiały zgromadzone w aktach sprawy. Nie można bowiem uznać, iż istnienie "racji społecznej i moralnej", jak wskazał skarżący w skardze, przyznaje mu status strony w niniejszym postępowaniu. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę. Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te, w ocenie Sądu, podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Sąd z urzędu nie stwierdził również, aby zaskarżone orzeczenie było dotknięte wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.