VII SA/Wa 1542/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, , sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W.L. i R.D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących W. L. i R.D. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji) z [...] lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Decyzja organu odwoławczego została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 12 maja 2020 r. skierowanym do PINB w [...] R. D. i W. L. zwrócili się o przeprowadzenie kontroli budynku mieszkalnego znajdującego się przy ul. [...] w [...], m.in. pod kątem zmiany sposobu użytkowania budynku. W dniu 16 czerwca 2020 r. przeprowadzono czynności kontrolne podczas których ustalono, że budynek mieszkalny wybudowany został na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2012 r. W protokole odnotowano, że nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele usługowe w rozumieniu definicji zawartej w ustawie - Prawo budowlane oraz wskazano, że wyposażenie i układ pomieszczeń w budynku są zgodne z projektem. "Jedynie nieznacznie zmieniono przebieg ścianek działowych w pomieszczeniu garażu na rzecz wykonania pokoju. Wybite drzwi były przechodnie w zatwierdzonym projekcie. W pomieszczeniu [...] oznaczonym jako gospodarcze znajduje się pokój dziecięcy, ale spełnia wymogi pokoju mieszkalnego. Jest odpowiednio doświetlony i wyposażony." P. U. poinformował, że w budynku nie ma żadnej przychodni, nikt nie prowadzi działalności lekarskiej ani rehabilitacyjnej a w domu nie przebywają żadni pacjenci. Wyjaśnił, że jeśli chodzi o zmianę sposobu użytkowania, to w budynku tym przebywają dzieci oraz do ok. 5 osób. Są to głownie znajomi. W dniu 19 czerwca 2020 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na gabinet terapii [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W dniu 13 sierpnia 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Pismem z 14 sierpnia 2020 r. skarżący wnieśli o ponowne przeprowadzenie czynności kontrolnych na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Do pisma dołączyli dokumentację fotograficzną. Podczas kolejnych oględzin nieruchomości w dniu 12 października 2020 r. (po uprzednim zawiadomieniu i wyznaczeniu terminu), nie stwierdzono działalności usługowej. P. U. potwierdził, że "zdjęcia załączone przez skarżących wykonane zostały w ich domu. Zdjęcia potwierdzają, że w budynku odbywały się zajęcia dla dzieci z mamami przez okres 3 miesięcy przez 1 godzinę w tygodniu, głównie byli to znajomi a część wynagradzała za materiały sensoryczne itp. Na te chwilę tych zajęć już nie ma a odbywają się zajęcia indywidualne w wyznaczonych godzinach – zajęcia prowadzę z przyjaciółką." Dnia 28 stycznia 2021 r. PINB zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się ze zgormadzonym materiałem dowodowym i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na "gabinet terapii [...]" na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wnieśli skarżący. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 71 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 2). Jak stanowi z kolei ust. 1 "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". W ocenie [...] WINB w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania omawianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ odwoławczy wskazał na kontrole przeprowadzone w dniach 16 czerwca 2020 r. i 12 października 2020 r., podczas których nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele usługowe oraz powołał się na opinię techniczną sporządzoną przez inż. M. B., która również nie potwierdziła aby doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku. Zdaniem organu odwoławczego PINB poprawienie ocenił, że charakter prowadzonej działalności ma bezpośredni związek z wychowaniem dzieci i ich rozwojem, prowadzona działalność nie jest jednak taka sama jak np. prowadzenie punktu przedszkolnego czy żłobka. Jednocześnie słusznie wskazał, że przebywanie dzieci w domu jednorodzinnym nie powoduje znacznego oddziaływania na środowisko, nie zmienia także warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy i higieniczno – sanitarnych, a prowadzenie działalności opiekuńczej czy wychowawczej nad niewielką grupą dzieci nie powoduje zaistnienia takich okoliczności jakie są wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. [...]WINB przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 dnia lipca 2019 r, sygn. akt II OSK 1012/19, w którym stwierdzono, że "Nie każda działalność opiekuńczo-wychowawcza, a w tym prowadzenie małego przedszkola w części domu jednorodzinnego (mieszkaniu) powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących tego, że inspektor podczas oględzin miał dostrzec niezgodną z prawem zmianę miejsca instalacji piecyka gazowego, co zostało pominięte w uzasadnieniu wydanej decyzji organu I instancji, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z treścią skarżonego rozstrzygnięcia PINB podjął odrębne postępowanie w zakresie przebudowy w pomieszczeniu kotłowni tego budynku zakończone decyzją o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że działalność gospodarcza prowadzona na omawianej nieruchomości jest zarejestrowana, [...] WINB wskazał, że fakt ten nie ma wpływu na stan faktyczny ustalany w niniejszej sprawie. W kwestii pojęć nieostrych zawartych w protokołach organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że zastosowanie takich pojęć (których niewątpliwie należy unikać), w sytuacji gdy stan faktyczny został poprawnie ustalony - nie może skutkować uchyleniem skarżonego rozstrzygnięcia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W konsekwencji, [...] WINB stwierdził, że nie materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego – sprawa podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Na powyższą decyzję, pismem z 22 czerwca 2021 r., skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając organowi wydającemu decyzję dopuszczenie się istotnych wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych i nieuwzględnieniu wszystkich dowodów w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdzili, że [...] WINB dokonał błędnej oceny sytuacji, a decyzję najprawdopodobniej wydał bez wnikliwego zapoznania się z materiałem dowodowym dostarczonym przez skarżących. Zarzucili, że organ nie spojrzał wnikliwie na przedłożone zdjęcia ilustrujące sytuację, tylko bezwiednie potwierdził błędne tezy wywiedzione w postępowaniu przez organ I instancji. Strona skarżąca podniosła, że stanowisko strony przeciwnej ewoluowało w miarę dostarczania przez skarżących dowodów, od całkowitego nieprowadzenia działalności, poprzez wykonywanie jej tylko dla przyjaciół, aż do potwierdzenia jej istnienia. W ocenie skarżących, oględziny zostały przez organ I instancji przeprowadzone mało dokładnie, poglądowo oraz w krótkim czasie. Skarżący podnieśli, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w kwestii zgodności prowadzonej działalności gospodarczej z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Chodzi o ocenę dopuszczalnej procentowej powierzchni budynku mieszkalnego przeznaczonego na działalność gospodarczą. Wskazali, że zarówno w protokołach oględzin jak i w decyzji umniejsza się fakt prowadzenia tej działalności. Tymczasem o prowadzeniu jej przez właścicieli niniejszego budynku można dowiedzieć się z ogłoszeń reklamowych umieszczonych na płocie oraz w innych miejscach miejscowości [...], np. pod szkołą. Z ogłoszeń tych można dowiedzieć się, że Gabinet Terapii [...] zajmuje się: Fizjoterapią, Gimnastyką korekcyjną, Terapią behawioralną, Treningiem umiejętności społecznych, Terapią pedagogiczną, Terapią logopedyczną, Terapią ręki, Integracją sensoryczną. Skarżący podnieśli, że działalność ta jest prowadzona od 2016 r. w sposób ciągły, najpierw jako działalność osoby fizycznej, a aktualnie jako Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pod Nr KRS: [...]. Jak twierdzą skarżący, działalność ta jest wykonywana przy współudziale innych osób, pracowników, współpracowników co zostało udokumentowane stosownymi zdjęciami. Skarżący podkreślili także, że przy rozpatrywaniu sprawy zaufano jedynie oświadczeniom osób prowadzących tę działalność - w budynku będącym przedmiotem tej sprawy. Odnosząc się do opinii sporządzonej przez inż. M. B. skarżący wskazali, że opinia ta została sporządzona na zlecenie i rachunek strony kontrolowanej, czyli właścicieli budynku, a instytucje nadzoru sięgnęły jedynie po opinię techniczną zrealizowaną na koszt właścicieli budynku i przez nich samych wybraną firmę. Skarżący wskazali, że opinia ta była istotnym elementem wpływającym na dokonanie nieprawidłowej oceny sytuacji. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał wcześniejszą argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że przy dokonywaniu oceny przesłanek dotyczących zaistnienia zmiany sposobu użytkowania wziął pod uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym m. in. nie każda działalność opiekuńczo-wychowawcza, a w tym prowadzenie małego przedszkola w części domu jednorodzinnego powinna być zakwalifikowana jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a"., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obu instancji ocena, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na gabinet terapii "Latawiec" na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...] - jest przedwczesna i niepoprzedzona wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym. W konsekwencji, stanowisko organów administracji co do konieczności umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie – nie zyskało akceptacji Sądu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę prawną decyzji organu I instancji z [...] lutego 2021 r., utrzymanej w mocy przez [...] WINB decyzją z [...] maja 2021 r., stanowi art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury, tj. podmiotowe i przedmiotowe. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W niniejszej sprawie [...] WINB wskazał (podzielając stanowisko organu I instancji), że postępowanie należało umorzyć ze względu na przyczynę natury przedmiotowej, albowiem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawo budowlane. Organy obu instancji nie dopatrzyły się działalności w ww. budynku, która zmieniałaby warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zdaniem Sądu, powyższa ocena organów została wywiedziona w oparciu o postępowanie przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W postępowaniu, którego przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest ustalenie czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny. Przy czym, stosując przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy organ powinien mieć na względzie, że z uwagi na użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności", sformułowana w nim definicja nie jest wyczerpująca. Określa w istocie przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powoduje to, że w ww. normie prawnej mieścić się będą także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymagającą zgłoszenia należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 29 marca 2011 r., sygn. II OSK 553/10, dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że "dokonując oceny w zakresie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy odnieść się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Nie są więc konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w tym przepisie ustawy. Wystarczające jest stwierdzenie, że miała miejsce zmiana w zakresie wymagań stawianych któremukolwiek ze wskazanych czynników (m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska), a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany (zob. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2155/15, dostępny w CBOSA)." Podkreślić w tym miejscu należy, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06, dostępny w CBOSA). Oczywiście, w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym sprawy (prowadzenie zajęć dla dzieci z mamami) niepozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw pogląd, zgodnie z którym nie każda faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w rzeczywistości zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Na to wskazywał także organ odwoławczy. W tym zakresie organ musi jednak zbadać czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 Prawa budowlanego warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Przy tej ocenie ma zatem znaczenie kwestia użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc także w kontekście czy nowa jego funkcja może kolidować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tek aspekt zwracali uwagę skarżący, całkowicie natomiast pominięty przez organ odwoławczy. Nie zbadane zostało również to (a następnie ocenione), czy zatrudnianie osób do wykonywania tej działalności ma wpływ na użytkowanie obiektu i jego przeznaczenie wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeszcze raz należy podkreślić, że bezsporne jest, iż nie tylko czynności wymienione w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego można uznać za doprowadzające do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Użyte w powołanym art. 71 ust. 1 ustawy sformułowanie, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, rozumie się "w szczególności", wskazuje, iż przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu przesłanek stanowiących o zmianie sposobu użytkowania. Mieścić się będzie w tej normie także inne niż wymienione w tych przepisach działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Do zmiany użytkowania, w ramach dotychczasowej funkcji, może więc dojść także przez intensyfikację dotychczasowego użytkowania obiektu, bez zmiany jego funkcji, co może spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia do właściwego organu. A zatem tym bardziej, jeśli dochodzi do zmiany funkcji takiego obiektu konieczne jest przedsięwzięcie czynności z art. 71 Prawa budowlanego. W innym przypadku pozbawione byłyby sensu przepisy wymagające od inwestora dostarczenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego). W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie (wbrew stanowisku organu odwoławczego), powinien być poddany ocenie materiał dokumentacyjny wskazujący jednoznacznie dla Sądu, że działalność gospodarcza w budynku mieszkalnym jest prowadzona. Według KRS jest to "Działalność wspomagająca edukację ([...])", Zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy wskazują, że pewien jej zakres jest prowadzony. Wobec tego pod kątem tej działalności należało ocenić czy na skutek jej podjęcia i wykonywania nie doszło do zmiany warunków o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w tym także ocenić czy nowa funkcja budynku nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, organy nie przeprowadziły właściwie postępowania w powyższym kierunku. Organ odwoławczy odwołał się jedynie do dwóch protokołów kontroli, których ustalenia przeczą wręcz materiałowi zdjęciowemu (który organ pominął całkowicie) a także do opinii autorstwa inż. M. B., sporządzonej na zlecenie O. i P. U. Co do tej opinii Sąd zwraca uwagę, że celem i zakresem jej opracowania była" "Ocena techniczna wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego, zmianie układu ścianek działowych i wykonaniu w pomieszczeniu gospodarczym pokoju dziecięcego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w [...] przy ul. [...]. Opinia ma na celu weryfikację czy wykonane roboty budowlane odpowiadają przepisom prawa lub normom, zaś w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości Opiniodawczyni wskaże szczegółowy zakres robót budowlanych niezbędnych do wykonania, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem." Sąd podkreśla więc, że zasadniczym celem tej opinii nie była analiza prowadzonej działalności w powyższym budynku mieszkalnym i jej skutki w kontekście art. 71 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ale ocena czy przeprowadzone roboty budowlane zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami. Wprawdzie autorka opracowania we wnioskach końcowych przytoczyła art. 71 Prawa budowlanego, stwierdziła jednak tylko ogólnie, że na skutek przeprowadzonych robót budowlanych nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. W konsekwencji, organ odwoławczy powinien był zwrócić uwagę na powyższe i poddać ocenie niniejszy dowód na potrzeby przedmiotowego postępowania. W opinii tej bowiem nie dokonano oceny czy prowadzona działalność gospodarcza w budynku mieszkalnym podlegającym sprawdzeniu wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu bo nie to było jej celem. Zdaniem Sądu organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że skoro obiekt jest użytkowany jako budynek mieszkalny z wykorzystaniem na działalność wynikającą z ustaleń protokolarnych (według oświadczeń osób ją prowadzących) to nie jest zmieniony sposób użytkowania obiektu. Tym samym, wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy rozpatrując sprawę nie wyjaśniły jej dokładnie, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącym podstawę wydania decyzji organu I instancji, w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem powyższych uwag Sądu, a swoje stanowisko - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - przekonująco uzasadni w wydanej decyzji, w szczególności wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 202 § 2 p.p.s.a.