VII SA/Wa 1546/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 1989r., nr [...] Naczelnik Miasta R. udzielił K. i S. pozwolenia na budowę warsztatu stolarskiego o powierzchni użytkowej - 115,66m2, kubaturze - 550,76m3, pow. zabudowy 140,86m2 na działce nr ewid. 4458 w R. . przy ul. O. Decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] Wojewoda Ł. na podstawie art. 157 § 1 i 2 art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa z urzędu stwierdził nieważność ww. decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonym Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w R. nr [...] z dnia [...] marca 1985r działka na której zlokalizowany jest przedmiotowy zakład stolarski położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] i przeznaczonym pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności. Ponadto w dniu wydawania badanej decyzji z dnia [...] lutego 1989 na terenie działki inwestora obowiązywał również miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego, osiedla "T." w R. M. zatwierdzony uchwałą [...] Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] marca 1985r. Z ustaleń tego planu wynika, iż działka na której zlokalizowano przedmiotowy zakład stolarski znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane obowiązującego w dniu wydawania badanej decyzji, obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nie budzi wątpliwość zdaniem organu I instancji, iż realizacja zakładu stolarskiego na nieruchomości przy ul. O. w R. naruszała ustalenia obu planów zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów decyzja Naczelnika Miasta R. z dnia [...] lutego 1989r. [...] udzielająca K. S. pozwolenia na budowę warsztatu stolarskiego na działce przy ul. O. w R. wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze organ nadzorczy uznał, iż zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania K. S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzielił argumentację organu I instancji, iż badana decyzja Naczelnika Miasta R. z dnia [...] lutego 1989r., udzielająca K. S. pozwolenia na budowę niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. - powoduje to konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec powyższego należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008r. nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podał, że Urząd Wojewódzki, Kolegium Odwoławcze w S. i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie nie ustosunkowali się do: postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] maja 1988r. opiniującego pozytywnie dokumentację dotyczącą lokalizacji usługowego zakładu stolarskiego, postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 1988r. opiniującego pozytywnie dokumentację lokalizacji zespołu siedmiu działek rzemieślniczych w R. przy ul. E., pisma Urzędu Miejskiego w R. skierowanego do Wydziału Ochrony Środowiska w S. dotyczących wskazań lokalizacyjnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] maja 2008r. nr [...] Wojewody [...] stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1990r., nr [...] Naczelnika Miasta R. udzielającej K. S. pozwolenia na budowę warsztatu stolarskiego. Już na wstępie rozpatrywanej sprawy podnieść należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organów administracji co do konieczności stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Naczelnika Miasta R. z dnia [...] czerwca 1990r. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r. II SA 456/98). W odniesieniu do decyzji z dnia 26 czerwca 1990r. tego rodzaju sytuacja występuje. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000r. III SA 2244/99). Jak słusznie uznały organy administracji orzekające w niniejszej sprawie rażąco został naruszony art. 3 ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974r. zgodnie z którym, obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Powołany przepis jest jasny i nie wymaga interpretacji ani wykładni. Jak wynika z akt sprawy zgodnie z ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonym Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w R. M. nr [...] z dnia [...] marca 1985r. działka, na której zlokalizowany jest zakład stolarski położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] i przeznaczonym pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności. Ponadto na terenie działki inwestora obowiązywał również miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego trenów budownictwa jednorodzinnego osiedle "T." w R. z dnia [..] marca 1985r. Z przedmiotowego planu wynikało również, iż działka inwestora znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy. Realizacja spornego zakładu naruszała ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy obiektu. W odniesieniu do zarzutu skargi, iż warsztat stolarski uzyskał pozytywną opinię Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stwierdzić należy, iż nie świadczy on, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest nieprawidłowa. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawem miejscowym, które może wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania własności. Tak długo, jak obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak długo wiążą obywateli i organy administracji publicznej wynikające z tych ustaleń ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu. Zauważyć należy, iż dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji, istotne znaczenie ma przeznaczenie terenu na, którym obiekt był wznoszony w dacie budowy, a nie w dacie orzekania przez organ administracji. Taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008r. sygn. akt II OSK 426/07 wyjaśniając: "Skoro roboty budowlane można rozpocząć i wykonywać tylko na podstawie pozwolenia na budowę, to decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, na którym obiekt budowlany jest wznoszony lub został wybudowany w dacie budowy, a nie w dacie orzekania przez organ administracji. Na treść decyzji organu nie powinna mieć wpływu regulacja planistyczna, która nie obowiązywała jeszcze w dacie budowy, a została wprowadzona dopiero wiele lat po tej dacie, prowadziłoby to bowiem do nadania przepisom planistycznym mocy wstecznej". Inwestor, który uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę niezgodną z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, ponosi pełne ryzyko i konsekwencje prawne takiej decyzji. W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany był do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, wypełniły swoje obowiązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).