VII SA/Wa 1548/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. S., H. K., J. B., B. B., L. B., T. B., M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących Z. S., H. K., J. B., B. B., L. B., T. B., M. B. solidarnie (do rąk Z. S.) kwotę 604 (sześćset cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 1548/07 UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora, zatwierdził projekt budowlany i udzielił Komendzie [...] z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku komisariatu policji na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł. wraz z zagospodarowaniem terenu (parkingi, tereny utwardzone). Organ odstąpił od uzasadnienia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 107 § 4 k.p.a., gdyż decyzja uwzględniła wniosek w całości. Pismem z dnia 21 września 2005 r. spadkobiercy M. i S. B.: Z. S., B. B., J. B., H. K., L. B., M. B. i T. B. zwrócili się do Starosty [...] o unieważnienie powyższej decyzji, oświadczając, że są właścicielami działki nr ew. [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Starosta [...] uznał ww. wnioskodawców za stronę przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z przedstawionym odpisem zwykłym z księgi wieczystej dotyczącym przedmiotowej działki, w dziale II w rubryce 2.2 wpisano jako właściciela M. B. Organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie rozbieżnością pomiędzy zapisami w księdze wieczystej i rejestrze gruntów, gdzie jako właściciel figuruje Skarb Państwa, użytkownik – Komenda [...]. Powyższe postanowienie zostało następnie uchylone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 r. znak [...], którym również umorzono postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie uznania za stronę. Wojewoda [...] podniósł, że przepisy k.p.a. nie przewidują odrębnego aktu organu administracji publicznej o uznaniu, względnie odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego oraz wskazał, że pismo wnioskodawców z dnia 21 września 2005 r. należy potraktować jako odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 7 października 2005 r. spadkobiercy M. i S. B. złożyli odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zarzucili, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do spornej nieruchomości, a więc nie jest uprawniony do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Ponownie wskazali, iż są właścicielami działki nr ew. [...], o czym świadczy załączony przez nich odpis z księgi wieczystej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. S., B. B., J. B., H. K., L. B., M. B. oraz T. B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestora z dnia 3 marca 2005 r., iż posiada on wynikające z tytułu trwałego zarządu prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], której właścicielem na mocy decyzji wywłaszczeniowej jest Skarb Państwa. W ocenie organu, zarzut odwołujących się, iż inwestor nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, nie może zostać uwzględniony, co wynika z treści cytowanego przepisu Prawa budowlanego. Wojewoda [...] stwierdził, że organ administracji architektoniczno–budowlanej nie posiada kompetencji do badania prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, iż zabezpieczenie interesów osób kwestionujących posiadany przez inwestora tytuł prawny nastąpiło w cytowanej ustawie przez wprowadzenie sankcji odpowiedzialności karnej, zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego, wyrok zaś wydany przez sąd w wyniku przeprowadzenia postępowania karnego może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. S., H. K., J. B., B. B., L. B., T. B. i M. B.. Skarżący oświadczyli, że są właścicielami działki nr ew. [...], zgodnie z załączonym odpisem z księgi wieczystej. Wskazali, iż od marca 2003 r. toczy się na ich wniosek postępowanie administracyjne o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W ocenie skarżących, nieuczestniczenie przez nich w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie zasady praworządności. Ponadto zarzucili, że organ administracji architektoniczno-budowlanej był obowiązany uwzględnić przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, ujawnione w księdze wieczystej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt [...], po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. S., H. K., J. B., B. B., L. B., T. B. i M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu administracji architektoniczno-budowlanej, iż organ ten nie posiada kompetencji do badania prawdziwości oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i może wyłącznie sprawdzać prawidłowość oświadczenia pod względem formalnym, natomiast nie jest on uprawniony do badania, czy inwestor w rzeczywistości posiada deklarowany tytuł prawny. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt [...], uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż pozwolenie na budowę może zostać udzielone osobie, która wykaże swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie tylko złoży oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji niesłusznie uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przysługuje stronie składającej oświadczenie o takim prawie, którego treści nie zbadano, a nie spadkobiercy osoby wpisanej jako właściciel tej nieruchomości w księdze wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Zaskarżona decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 1016 ze zm.). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 32 ust. 4 pkt 2 cytowanej ustawy, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicja legalna tego prawa zawarta jest w art. 3 pkt 11 cytowanej ustawy i wskazuje rodzaje tytułów prawnych, które przewidują uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Każdy, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, stosownie do art. 4 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja narusza art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż nie można uznać za trafny poglądu, iż organ administracyjny w każdej sytuacji jest związany treścią złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może badać zgodności treści tego oświadczenia z rzeczywistym stanem prawnym, a wydając pozwolenie na budowę sprawdza je wyłącznie pod względem formalnym. Na zaakceptowanie takiego stanowiska nie pozwala analiza przepisów Prawa budowlanego, w zestawieniu z przepisami procedury mającej zastosowanie w sprawach administracyjnych. Prawo zabudowy, będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jest więc także realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w art. 21 i 64 Konstytucji RP i z tego względu powinno podlegać szczególnej ochronie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt II OZ 1026/2005). Wprowadzenie z dniem 11 lipca 2003 r. (ustawą nowelizującą z dnia 27 marca 2003 r.) zasady, iż podmiot ubiegający się o pozwolenie na budowę, zamiast dotychczasowego wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składa tylko (pod rygorem odpowiedzialności karnej) oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zmienia podstawowej zasady, iż pozwolenie na budowę może być udzielone wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie tylko złoży oświadczenie o jego posiadaniu. Należy zatem stwierdzić, że złożenie oświadczenia w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc dołączenie go do wniosku o pozwolenie na budowę, jest skuteczne wówczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. Oświadczenie takie stwarza domniemanie, iż składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, iż nie odpowiada ono rzeczywistości. Zgodnie z treścią art. 75 § 2 k.p.a., jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej jest zatem nie tylko jednym z wymaganych przez przepis prawa załączników do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, lecz z procesowego punktu widzenia stanowi szczególny środek dowodowy, którego istota wynika z treści art. 75 § 2 k.p.a. Oświadczenie to posiada też moc dowodową, jak i inne dokumenty i oświadczenia stron składane w sprawie, zadaniem zaś organu zgodnie z art. 80 k.p.a. jest ocena konkretnej okoliczności, w tym przypadku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz sądy administracyjne nie są zatem bezwzględnie związane oświadczeniem, składanym w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, że zakwestionowanie przez chociażby jednego współwłaściciela nieruchomości złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania decyzji pozwalającej na budowę. Sąd administracyjny ocenia zasadniczo decyzję będącą przedmiotem skargi, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. W przedmiotowej sprawie, podczas rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2007 r., pełnomocnik Komendy [...] w W. dołączył do akt sądowych kserokopię wniosku z dnia 9 grudnia 2005 r. o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości gruntowej - działki nr [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w Ł., złożonego przez Skarb Państwa – Starostę [...] oraz kserokopię odpisu zwykłego z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy dla [...] (stan na dzień 1 marca 2006 r.), gdzie w dziale II jako właściciel figuruje Skarb Państwa. Jednakże związanie Sądu w niniejszej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt [...], na mocy art. 153 p.p.s.a., prowadzi do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji powinien ocenić dokumenty przedłożone przez strony w zakresie praw do nieruchomości w związku z brzmieniem art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz odnieść poczynione w tym zakresie ustalenia do treści złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, badając zarazem, czy prawo to zostało wykazane w sposób zgodny z rzeczywistością. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Stosownie do art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 210 p.p.s.a.