VII SA/Wa 1552/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi U. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę drogi krajowej. Skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1626/04 decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania U. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia 16 lipca 2004 r., wydanej po wznowieniu postępowania w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. przebudowa drogi krajowej nr [...] P. – S. w miejscowościach K., G., S. gm. M. orzekającej "stwierdzam, że decyzja (w/w) została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa i odmawiam jej uchylenia z uwagi na to, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1626/04 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., którą to po rozpatrzeniu odwołania U. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r., wydanej po wznowieniu postępowania w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. przebudowa drogi krajowej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. w całości i odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia 15 stycznia 2002 r. z powodu braku podstaw do jej uchylenia. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z akt sprawy wynikają wyszczególnione poniżej okoliczności: 1) Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak [...] organ wojewódzki wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], znak [...], bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). 2) Zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co d istoty sprawy. 3) Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 24 listopada 2001 r. pani U. L. – właścicielka działek nr [...] i [...] położonych w G., mieszkała w M. przy ul. [...]. Taki też adres organ wojewódzki umieścił w rozdzielniku decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. W egzemplarzu archiwalnym ww. decyzji przy poz. [...], pod którą figuruje pani U. L. dokonano adnotacji "zwrot adresat nieznany". Aktualizacja danych, między innymi w ewidencji gruntów i budynków, jest obowiązkiem podmiotu zmieniającego np. adres zamieszkania lub siedzibę. Konsekwencją niedopełnienia tego obowiązku jest ryzyko poniesienia ujemnych konsekwencji (np. w postaci braku możliwości doręczenia pism). 4) Tym samym organ odwoławczy, stwierdza, że w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie dochowując bowiem należytej staranności w aktualizacji swoich danych strona sama przyczyniła się do zaistniałej sytuacji. Z przyczyn opisanych powyżej organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Jeżeli bowiem "organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej". W ocenie Sądu rozpoznającego skargę U. L. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1626/04 na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10, art. 61 § 4 i art. 139 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W szczególności doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenia zakazu reformotionis in peius ustanowionego w art. 139 kpa. Wbrew poglądowi organu odwoławczego to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 kpa taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej, w tym zaś przypadku organ był zobligowany do podjęcia działań mających na celu ustalenie prawidłowego adresu zamieszkania skarżącej. Z tego względu Sąd stwierdził, że prawidłowe jest ustalenie organu I instancji, że skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym przebudowy drogi krajowej nr [...] P. - S. Dlatego tez decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w odniesieniu do skarżącej została wydana z naruszeniem art. 10, 61 § 4 kpa. Ponadto Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, wydając decyzję z dnia [...] września 2004 r., dopuścił się obrazy art. 139 kpa, gdyż orzekł na niekorzyść skarżącej U. L. Sąd wskazał, że odstępstwo od zakazu reformationis in peius może mieć miejsce tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, zaś decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nie narusza ani rażąco prawa, ani interesu społecznego. W skardze na decyzję wydaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2005 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania U. L. zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 kpa w ten sposób, że organ nie ustalił stanu faktycznego a w szczególności nie przeprowadził wizji lokalnej, a także naruszenie art. 107 § 3 kpa w ten sposób, że nie wskazano dowodów na jakich organ się oparł i nie podano podstawy prawnej wydania decyzji. Skarżąca podnosiła, że przebudowa drogi została wykonana tak, że uniemożliwia korzystanie z jej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, tj. dla celów prowadzenia działalności gospodarczej w zajeździe [...]. Przed budową drogi możliwy był bowiem wyjazd i zjazd z drogi głównej na nieruchomość skarżącej z obu kierunków jazdy. Po przebudowie drogi nie ma już żądnego wjazdu do zajazdu skarżącej z drogi głównej, a pozostawiono tylko jeden wyjazd i tylko w jednym kierunku (P.). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), tylko w takim zakresie możliwa jest sądowa kontrola działalności administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Przede wszystkim stwierdzić należy, że zarówno organ jak i Sąd orzekający w sprawie związany jest na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1626/06, wydanego po rozpoznaniu skargi U. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. Rozpoznając tę skargę Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w całości i odmawiając uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. z powodu braku podstaw do jej uchylenia, dopuścił się obrazy art. 139 kpa, gdyż orzekł na niekorzyść skarżącej, a decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. nie narusza rażąco prawa, ani interesu społecznego. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania U. L. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] września 2005 r., którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie przebudowy drogi krajowej nr [...] P. – S. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. została wydana zgodnie z wskazaniami i oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 24 lutego 2005 r. W postępowaniu po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] uznał, że zaistniała ustawowa podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bowiem U. L. nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu w sprawie przebudowy drogi. Organ uznał, że postępowanie to było wprawdzie dotknięte wadą, jednakże decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę, nie powinna być na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylona, bowiem nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy, jaka mogłaby zapaść w wyniku wznowienia postępowania byłaby wyłącznie decyzją dopowiadającą decyzji dotychczasowej. Z tego względu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. jedynie stwierdza na podstawie art. 146 § 2 kpa, że decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2002 r. została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a następnie odmawia uchylenia tejże decyzji na podstawie przepisu art. 151 § 2 kpa. Wskazując okoliczności z powodu, których nie uchylił decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. organ podniósł, że w sprawie zjazdu na działkę U. L. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wyraziła opinię negatywną. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2005 r. wskazał także, iż nie jest możliwe nakazanie inwestorowi zastosowania określonych rozwiązań projektowych uwzględniających wnioski osoby trzeciej, a ponadto U. L. ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ustalenia organów obu instancji należy uznać za trafne, bowiem naruszenie przepisów procesowych przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. nie miało wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest zgodne z prawem materialnym. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) stanowi, że na drodze głównej ruchu przyspieszonego, jaką jest droga nr [...] P. – S., stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości (§ 9 ust. 1 pkt 3). Zgodnie z tym rozporządzeniem wyjazd z drogi do obiektu i wyjazd na drogę publiczną nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (§ 113 ust. 7). Natomiast na działkę [...] ([...]) stanowiącą własność skarżącej możliwy jest wjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] (niższej klasy) oraz z drogi na działce [...]. Z tego też względu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] nie wyraził zgody na wykonanie zjazdu do posesji [...] ([...]). Zgodnie z projektem budowlanym dotyczącym przebudowy drogi nr [...] został wykonany publiczny zjazd bezpośredni z działki nr [...] na drogę krajową, który jest wyjazdem z terenu parkingu przy zajeździe [...] w kierunku P. Podnoszony przez skarżącą zarzut likwidacji w wyniku przebudowy drogi krajowej istniejących zjazdów z drogi publicznej umożliwiających wjazd i zjazd z parkingu w tym samochodów ciężarowych i to w obie strony drogi nie może być skutecznie podnoszony w sprawie, w której sąd administracyjny bada legalność przebudowy drogi krajowej. Badana decyzja odpowiada bowiem przepisom prawa budowlanego, skarga zaś dotyczy faktycznego interesu powódki związanego ze zmniejszeniem się ruchu w prowadzonym przez nią zajeździe [...], a także organizacji ruchu drogowego na drodze krajowej. W przypadku przebudowy drogi przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu. Naczelną zasadą bowiem przy wyrażaniu zgody na zjazd z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, który może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Przy zachowaniu tych zasad został wykonany projekt przebudowy drogi krajowej nr [...], aczkolwiek zrezygnowano z rozbudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą wojewódzką [...], bowiem właściciele działki [...] (po podziale [...] i [...]) nie wyrazili zgody na sprzedaż działki [...] o powierzchni 54m², która była potrzebna do wykonania chodnika odsuniętego od jezdni. Wobec konieczności rezygnacji z rozbudowy skrzyżowania chodnik został zaprojektowany bliżej jezdni w pasie drogowym, co spowodowało pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu. Z powyższych względów z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) skargę, jako bezzasadną należało oddalić.