VII SA/Wa 1554/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [..] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 wzw. Z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako Kpa, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, odmówił wstrzymania robót budowlanych przy remoncie budowli regulacyjnych w km [...] prawego brzegu Wisły w miejscowościach M. i W. wykonywanych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. Inspektorat w P. na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót z dnia 10 lipca 1998 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że inwestor wykonał już część robót, natomiast do wykonania pozostały roboty remontowe polegające na wykończeniu dwóch ostróg, tj. na odcinku 35 mb ostrogi 4/345, poprzez uzupełnienie narzutu kamiennego ciężkiego w ilości 181 m- oraz na odcinku 30 mb ostrogi 2/346, poprzez wykonanie materaca faszynowego grubości 1m, szerokości 10 m i narzutu kamiennego ciężkiego w ilości 210 m-. Planowane roboty zlokalizowane są w odległości ponad 1 km od wyspy chronionej, położonej na wysokości miejscowości L. i ujścia rzeki Z.. Ponieważ według stanowiska wnoszącego wniosek Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w L. z dnia 22 listopada 2005 r. - przedmiotowe roboty remontowe wykonywane są w granicach wyznaczonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie wyznaczenia obszarów specjalnej ochrony ptaków natura 2000 (dz.U. nr 229, poz. 2313) obszaru Natura 2000 "Małopolski Przełom Wisły", przy czym posługując się art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o Ochronie przyrody, że: - na obszarze tym obowiązuje zakaz podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, - projekty planów oraz planowane przedsięwzięcia, które mogą na te obszary znacząco oddziaływać - wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, wnioskodawca wnosił zarzut, że prace związane z utrzymaniem urządzeń przeciwpowodziowych w rejonie węzła M. nie zostały poprzedzone wymaganą prawem oceną wpływu na obszar Natura 2000. Organ wskazał, że zarzuty zostały wniesione w stosunku do ww. robót rozpoczętych w dniu 15 września 1998 r. na podstawie zgłoszenia zamiaru ich wykonania z dnia 10 lipca 1998 r., a więc przed terminem wejścia do obiegu prawnego ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie wyznaczenia obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wyjaśnił również, że przytoczone wyżej zapisy aktów prawnych: "zakaz podejmowania działań" "projekty planów oraz planowane przedsięwzięcia" odnoszą się w sposób wyraźny do działań, planów i przedsięwzięć (między innymi robót budowlanych) projektowanych przed ich rozpoczęciem, po dniu wejścia w życie tych aktów. Z powyższych ustaleń organ wyprowadził wniosek, że roboty budowlane przy remoncie (odbudowie) budowli regulacyjnych w km [...] rzeki Wisły w miejscowościach M. i W. (Gm. W. pow. O.) są wykonywane przez inwestora - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W., Inspektorat w P. zgodnie z prawem budowlanym, a wniesione zarzuty przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w L. przy udziale Towarzystwa [...] nie dają podstaw do wstrzymania robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wniosło Ogólnopolskie Towarzystwo [...] zarzucając, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana: - bez ustosunkowania się przez organ I instancji do wszystkich zgromadzonych podczas postępowania dowodów, - bez wyjaśnienia, czy prace budowlane są wykonywane w sposób mogący zagrażać środowisku (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), w szczególności chronionym siedliskom lęgowym ptactwa wodno - błotnego, - bez należytego uzasadnienia stanowiska o ukończeniu przez inwestora robót przy prawej tamie równoległej Rp 346 - 347 i budowlach z nią związanych, - bez uwzględnienia okoliczności, że tego typu prace polegające na zmianie stosunków wodnych, wymagały uzyskania przez inwestora decyzji Wojewody [...] o warunkach prowadzenia robót z uwagi na wymogi ochrony środowiska przyrodniczego terenów dolin rzecznych i zalewowych o wybitnych walorach występującej tam awifauny. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Ogólnopolskie Towarzystwo [...] ani Wojewódzki Konserwator Przyrody, na wnioski których organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych, nie są stroną w rozumieniu art. 28 kpa, ponieważ wydana decyzja ich nie dotyczy i nie wykazali, że rozstrzygnięcie w tej sprawie powoduje ograniczenie lub zniesienie przysługujących im praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 811/06 uchylił zaskarżoną decyzję wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodził od uprawnionego podmiotu i czy zostały spełnione przesłanki z art. 31 § 1 Kpa. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [...] listopada 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że Ogólnopolskie Towarzystwo [...] posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, jednakże w przypadku wszczętego z urzędu postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego organ, nie znajdując podstaw do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, winien je umorzyć. W wyniku rozpoznania skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/07 uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując zaskarżoną decyzję działał wbrew wytycznym zawartym w wyroku sądu administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., a także niezgodnie z oceną prawną zawartą w tym wyroku. Zaskarżona decyzja została ponownie wydana z oczywistym naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. Przede wszystkim Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do zarzutów odwołania, a w szczególności do podnoszonej przez stronę skarżącą kwestii zagrożenia środowiska przyrodniczego odcinka Wisły w gminie W. nad Wisłą, należącego do specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania pierwszoinstancyjnego, zaś podane przez organ przyczyny nie stanowią o jego bezprzedmiotowości i tym samym nie uzasadniają podjętej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] po rozpoznaniu po raz trzeci odwołania Ogólnopolskiego Towarzystwa [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji . Uzasadniając swoje stanowisko organ przypomniał, że postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem sposobu prowadzenia robót budowlanych przy remoncie budowli regulacyjnych w km [...] prawego brzegu Wisły w miejscowościach M. i W. zostało wszczęte z urzędu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. (opisaną na wstępie) odmówił wstrzymania wymienionych robót. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego zaszła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy roboty budowlane w przedmiotowej sprawie zostały zakończone. W tym celu organ odwoławczy wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2007 r. Z odpowiedzi [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i załączonych dokumentów wynika, że roboty budowlane wykonywane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. Inspektorat w L., zostały zakończone. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że w sprawie zachodzi konieczność utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, gdyż nie sposób rozważać możliwości wstrzymania robót budowlanych, które zostały zakończone. Organ odwoławczy podkreślił, że jest zobowiązany ponownie rozpatrzyć stan faktyczny i prawny sprawy, który zaistniał do dnia orzekania przez ten organ. Zmiana stanu faktycznego sprawy polegająca na zakończeniu robót budowlanych oznacza, zdaniem organu odwoławczego, że organy mogą jedynie odmówić wstrzymania wykonania robót już zakończonych. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii zagrożenia środowiska przyrodniczego odcinka Wisły w Gminie W. nad Wisłą, należącego do specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały zaprojektowane i objęte zgłoszeniem zamiaru ich wykonania z dnia 10 lipca 1998 r. tj. przed wejściem w życie przepisów ustanawiających obszar Natura 2000 - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313) wydanym na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), dlatego też przepisy te nie mają zastosowania do działań podjętych przed wejściem przepisów w życie. Również pozostałe zarzuty odwołania w świetle poczynionych ustaleń (zakończenia robót budowlanych) nie mają wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ogólnopolskie Towarzystwo [...] wniosło o jej uchylenie, zarzucając wydanie decyzji z "rażąco błędnym" zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wobec zakończenia prac budowlanych przy remoncie hydrotechnicznych obiektów regulacji rzeki, organ odwoławczy winien zastosować tryb określony w art. 138 § 1 pkt 2 (prawdopodobnie w wyniku błędu pisarskiego powołano § 2 pkt 2) tj. uchylić decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] stycznia 2006 r. o odmowie wstrzymania prac budowlanych i umorzyć postępowanie organu I instancji. Zdaniem skarżącego skoro roboty zostały faktycznie zakończone i okoliczność ta nie podlega między stronami żadnym wątpliwościom, to nie można nie tylko wstrzymać omawianych prac, lecz również nie można odmówić ich wstrzymania. W ocenie skarżącego bezprzedmiotowe w związku z powyższym było rozpatrywanie przez organ odwoławczy kwestii, czy i w jakim stopniu zakończone prace budowlane szkodliwie oddziaływały na środowisko, w tym także na siedliska gatunków ptaków wodno - błotnych. Także powoływanie się w zaskarżonej decyzji na wskazania i zalecenia prawomocnego wyroku sądu administracyjnego z dnia 20 marca 2007 r. nie jest zasadne, bowiem po wydaniu wyroku nastąpiła zmiana stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyrokach sądu administracyjnego, dotyczącymi między innymi kwestii braku bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. Rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem należy podzielić pogląd Ogólnopolskiego Towarzystwa [...], iż w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Przepis ten przewiduje, że organ odwoławczy może zakończyć postępowanie wydając decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości albo części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Cytowany art. 138 § 1 pkt 2 Kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania, dlatego też należy ich poszukiwać w treści art. 105 Kpa. Wobec powyższego należy uznać, że bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r. sygn. akt SA/Łd 2424/94 (Monitor Podatkowy 1996/4) wypowiadając się w kwestii bezprzedmiotowości postępowania zauważył, że "oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, iż niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (...) przy czym chodzi o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, lecz w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie charakter formalnego jego zakończenia". Skład orzekający w sprawie pogląd wyrażony w tym wyroku w pełni podziela. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Poza sporem bowiem pozostaje okoliczność, że roboty budowlane przy remoncie budowli regulacyjnych w km [...] prawego brzegu Wisły, których wstrzymania wykonania żądało skarżące Towarzystwo zostały zakończone przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wynika to ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2007 r., który na zlecenie organu odwoławczego przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające mające na celu bezsporne ustalenie stanu zaawansowania robót budowlanych. Zakończenie tych robót oznaczało, że w sprawie nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, która zaszła pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji o odmowie wstrzymania robót budowlanych, a wydaniem w dniu [...] sierpnia 2007 r. (po raz trzeci) decyzji w postępowaniu odwoławczym, utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy miał zatem obowiązek uwzględnić zmianę stanu faktycznego, a następnie uchylić decyzję w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji ponieważ stało się ono bezprzedmiotowe (wobec zakończenia robót budowlanych), chociaż nie było bezprzedmiotowe w chwili wszczęcia postępowania, a także w dacie dwukrotnego orzekania przez sąd administracyjny w przedmiotowej sprawie (wyrok z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 811/06 i z 20 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/07). Obowiązek ten wynika dla organu właśnie z art. 105 § 1 Kpa, a jego zaniechanie skutkuje wadliwością prawną podjętego rozstrzygnięcia. Brak było zatem w niniejszej sprawie podstaw do jej merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Dowodem tego, iż przedmiotem rozstrzygnięcia tego organu były zagadnienia związane z formalnym zakończeniem sprawy, jest jego uzasadnienie, na co zresztą słusznie wskazuje skarżący cytując w skardze Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec niekwestionowanej zmiany w stanie faktycznym sprawy, stwierdzić należy, że ocena prawna i wytyczne zawarte w powołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na które powołuje się w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy i które miały potwierdzać prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, stały się nieaktualne. Wprawdzie przepis art. 153 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, to wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się powszechnie, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1177/97, nr LEX 47301 i wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX nr 44392). Podkreślić również należy, że zawarte w powołanym przepisie sformułowanie "wiąże w sprawie" oznacza tożsamość sprawy, którą wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego - podstawa prawna i przesłanka faktyczna. Istotna zmiana któregoś z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nowa sprawą, wymagającą rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania nowej decyzji, w której formalnie nie obowiązuje organów administracyjnych związanie orzeczeniem sądu administracyjnego, wydanym w innej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Zakres w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.