VII SA/Wa 1554/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. L. z Kancelarii Adwokackiej w [...] przy ul. [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej rozbiórki budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W. i stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...], umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż M. i A. J. jako współwłaściciele 1/2 budynku w zabudowie bliźniaczej, z uwagi na zły stan techniczny swojej części, wystąpili do organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na jego rozbiórkę. Roboty rozbiórkowe były prowadzone zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. Organ wskazał, że podczas oględzin nie stwierdzono uszkodzeń i negatywnego wpływu robót rozbiórkowych na elementy konstrukcyjne i stan techniczny budynku bliźniaczego, bezpośrednio przylegającego do budynku rozebranego. Nie stwierdzono również zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi i mienia w budynku przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. podniósł, że w wyniku ponownej kontroli przeprowadzonej w dniu 24 stycznia 2007 r. stwierdzono, iż budynek przy ul. [...] w W. jest w stanie ogólnym odpowiednim, a jego ściana zewnętrzna po rozbiórce budynku przy ul. [...] została ocieplona styropianem. Kontrola potwierdziła wcześniejsze ustalenia dokonane w dniu 22 września 2004 r. i w dniu 4 maja 2005 r. W ocenie organu, stwierdzone podczas oględzin widoczne rysy na ścianach nie mają istotnego wpływu na bezpieczeństwo konstrukcji i użytkowanie obiektu. Nadto organ wskazał, iż z oceny technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego wynika, że rozbiórka nie wpłynęła negatywnie na układ konstrukcyjny budynku, tj. drugiej połowy "bliźniaka". Ściana, która w wyniku rozbiórki budynku na działce o nr ewid. [...] ([...]) zmieniła się na ścianę zewnętrzną, wymagała ocieplenia materiałem termoizolacyjnym, które zostało wykonane. Zważywszy na powyższe ustalenia i sporządzoną ocenę techniczną, brak jest zdaniem organu podstaw do nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków. a także brak jest podstaw do nałożenia obowiązków na właścicielkę nieruchomości przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. R. Skarżąca wskazała, iż rozebrany przez inwestorów budynek mieszkalny był zbliźniaczony z jej domem i oba domy miały wspólną ścianę nośną. Na skutek rozbiórki jej budynek został poważnie uszkodzony, na ścianie pojawiły się głębokie pęknięcia, które się powiększają. Wykonane ocieplenie nie jest dostateczne, a tynk położony na ocieplenie odpada i sypie się. Zakwestionowała ekspertyzę przedstawioną przez inwestorów, wnosząc o ponowne sporządzenie opinii przez niezależnego biegłego, który obiektywnie oceni stan techniczny budynku. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1293/07, wskutek rozpatrzenia skargi wniesionej przez S. R. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w ustalonym przez organ stanie faktycznym brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zauważył, że organ stwierdził brak podstaw do podejmowania jakichkolwiek działań w ramach nadzoru budowlanego z uwagi na dobry stan techniczny budynku, opierając się na sporządzonej ocenie technicznej budynku skarżącej przy ul. [...]. Z akt postępowania, w szczególności z przeprowadzonych oględzin wynika jednak, że na odkrytej w wyniku rozbiórki ścianie budynku znajdują się widoczne rysy. Sąd podniósł, iż skarżąca w toku całego postępowania konsekwentnie zarzucała, że wykonana rozbiórka naruszyła konstrukcję jej budynku i domagała się przeprowadzenia ekspertyzy przez niezależnego biegłego powołanego przez organ, kwestionując jednocześnie opinię sporządzoną na zlecenie M. i A. J. Nie podzielił stanowiska organu, iż skarżąca na poparcie swoich twierdzeń powinna przedstawić kontropinię kwestionującą ekspertyzę sporządzoną na zlecenie inwestorów, gdyż zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że w materiale dowodowym znajduje się ocena techniczna budynku przy ul. [...] w W., sporządzona przez inż. Z. S, z której wynika, iż rozbiórka nie wpłynęła negatywnie na układ konstrukcyjny budynku, tj. drugiej połowy "bliźniaka". Zdaniem autora w/w opracowania, ściana która w wyniku rozbiórki budynku na działce nr ewid. [...] ([...]) zmieniła się ze ściany oddzielenia pożarowego na ścianę zewnętrzną, wymagała ocieplenia materiałem termoizolacyjnym, przy czym stan techniczny zabezpieczenia ściany zewnętrznej budynku nie zagraża bezpieczeństwu mienia i zdrowia ludzi przebywających w pozostałej części budynku bliźniaka. W ocenie organu odwoławczego, argumentacja podnoszona przez skarżącą nie obala ustaleń biegłego, jak też nie poddaje w wątpliwość rzetelności sporządzonej przez niego opinii. Organ stwierdził, że skoro w toku postępowania skarżąca nie zgadzała się z opinią biegłego, mogła skorzystać z możliwości zlecenia kontrekspertyzy we własnym zakresie i przedłożenia jej jako dowodu w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. R. Ponownie wskazała, iż na skutek rozbiórki należąca do niej część budynku została poważnie naruszona. Zarzuciła, że jako współwłaścicielka rozebranego budynku nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbiórkę, a dokumenty dotyczące tego postępowania zostały sfałszowane. Zarzuciła także nieuwzględnienie zgłaszanych przez nią wniosków o sporządzenie przez organ administracji publicznej opinii dotyczącej stanu technicznego jej budynku po wykonanej rozbiórce. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w W. i stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis odnosi się do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne ulega obligatoryjnemu umorzeniu, a jedyną przesłanką takiego rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowość postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2470/2000). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest to brak przedmiotu postępowania rozumianego jako konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego. Umorzenie postępowania uniemożliwia konkretyzację praw lub obowiązków strony, kończąc bieg postępowania w danej instancji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 5 września 2002 r. sygn. akt SA/Sz 3020/2000). W postępowaniu administracyjnym zasadą jest zakończenie postępowania przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Działalność orzecznicza administracji publicznej powinna zmierzać do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ewentualna bezzasadność żądania strony nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, bowiem brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym. W konsekwencji bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż byłoby to niezgodnym z prawem uchylaniem się przez organ od merytorycznej oceny istoty sprawy. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 1988 r. sygn. akt SA/Wr 957/88). Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 10 lutego 1999 r. sygn. akt I SA/Kr 1078/97). W sytuacji takiej brak jest zatem podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy przede wszystkim zauważyć, że art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco – ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy na podstawie prawa materialnego i w oparciu o ustalony stan faktyczny brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 1997 r. sygn. akt I SA/Wr 871/96). Naruszenie w/w przepisu przez organ przy wydaniu kontrolowanej decyzji polegało na dokonaniu nieprawidłowej oceny w zakresie wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, obligującej organ do umorzenia postępowania administracyjnego. Na uwadze mieć należy przede wszystkim okoliczność, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji związany był wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1293/07. W wyroku tym Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie w ustalonym przez organ stanie faktycznym brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd zauważył, iż z przeprowadzonych oględzin wynika, że na odkrytej w wyniku rozbiórki ścianie budynku znajdują się widoczne rysy, organ zaś – opierając się na sporządzonej ocenie technicznej budynku skarżącej – uznał, że brak jest podstaw do podejmowania działań w ramach nadzoru budowlanego z uwagi na dobry stan techniczny budynku. Podzielił argumentację skarżącej, która domagała się przeprowadzenia ekspertyzy przez niezależnego biegłego powołanego przez organ i wskazał, iż to na organie administracji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika, aby organ zastosował się do wskazań zawartych w w/w wyroku Sądu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się wyłącznie na znajdującą się już w aktach sprawy ocenę techniczną budynku przy ul. [...] w W., sporządzoną przez inż. Z. S. Organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez Sąd, co więcej – wbrew stanowisku Sądu, który ocenił jako nie do przyjęcia pogląd organu, zgodnie z którym skarżąca na poparcie swoich twierdzeń powinna przedstawić kontropinię kwestionującą ekspertyzę sporządzoną na zlecenie inwestorów – organ podał, że argumentacja podnoszona przez skarżącą nie obala ustaleń biegłego, jak też nie poddaje w wątpliwość rzetelności sporządzonej przez niego opinii. Dodał ponadto, iż skarżąca mogła skorzystać z możliwości zlecenia kontrekspertyzy we własnym zakresie i przedłożenia jej jako dowodu w sprawie, lecz z tego prawa nie skorzystała. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stosownie do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stanowi naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o jakiej mowa w w/w przepisie prawa, to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Ocena ta może się odnosić do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, a związanie nią sądu oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ona skutecznie zakwestionowana w postępowaniu drugoinstancyjnym wskutek skargi kasacyjnej lub nie ulegną zmianie przepisy prawa (wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1754/2007). Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna wyrażona przez Sąd traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy bądź w przypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 155/2008). Związanie organu administracji publicznej zawartymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu (wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt I FSK 7/2006). Niezastosowanie się przez organ do wskazań wyroku Sądu, wydanego w niniejszej sprawie, stanowiące wystarczającą przesłankę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy odnieść także do ponownego naruszenia w toku postępowania art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., obligujących organ administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7, ale także innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Takie naruszenie przepisów procedury ma wpływ na wynik sprawy, jeżeli błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Kontroli sądu podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r., sygn. akt SA/Wr 198/85). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1324/2004). Jeśli z jakichś względów organ nie uznał za udowodnione faktów wynikających z przedstawionych przez stronę dokumentów, to powinien to dokładnie uzasadnić (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 876/2004). Kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na organ administracyjny obowiązek zastosowania się do wskazań zawartych w wyroku Sądu. Organy obu instancji naruszyły także przepisy k.p.a., obligujące je do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 250 w/w ustawy.