VII SA/Wa 1556/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego K. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] (dalej: "Prezydent [...]", "organ I Instancji"), w imieniu którego działa Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 130a ust. 2a, ust. 10h, ust. 10j oraz ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128 ze zm.; dalej: "p.r.d."), załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miasta Stołecznego [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2014 (Dz. Urz. Woj. [...] z [...]r., poz. [...]), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z [...] r., poz. [...] ze zm.) w związku z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."), ustalił wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] na kwotę 478 złotych oraz zobowiązał do zapłaty ww. kosztów K. L. (dalej: "skarżący"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w dniu 5 maja 2014 r. strażnik miejski wydał dyspozycję usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] z ul. N. w W. z powodu zatrzymania pojazdu w sposób utrudniający wjazd lub wyjazd innym uczestnikom ruchu. W trakcie tych czynności do strażnika zgłosił się kierujący pojazdem - skarżący i wówczas odstąpiono od usunięcia pojazdu. Prezydent [...] podkreślił, iż wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało wyjazd holownika, bo dopiero po jego wyjeździe wydano dyspozycję odstąpienia od usunięcia pojazdu, co było spowodowane stawieniem się osoby kierującej pojazdem, a czego dowodzą zapisy z dyspozycji usunięcia pojazdu, zapisy w systemie GPS, raport drogowy i dokumentacja fotograficzna. Oczywistym jest, zdaniem organu I instancji, że sytuacja ta spowodowała powstanie kosztów związanych z wyjazdem firmy holującej, na co wskazuje załącznik do faktury wystawionej przez firmę holującą "[...]" Sp. z o.o. i zapłaconej przez [...]. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych. Wskazał, iż posiada kartę (abonament) mieszkańca. Nadto organ zaniechał przesłuchania go, mimo że dwukrotnie (wraz z innym świadkiem zdarzenia – R. Z.) stawiał się w urzędzie celem złożenia wyjaśnień. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO w W.", "organ II instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył przepisy, znajdujące, w jego ocenie, zastosowanie w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności organ II instancji stwierdził, że dyspozycja nr [...] usunięcia (odholowania) pojazdu skarżącego została wydana o godz. 18.51, zgłoszono ją podmiotowi realizującemu o godz. 18.54, a w związku ze zgłoszeniem się skarżącego o godz. 19.15 odstąpiono od usunięcia pojazdu. Wydanie przedmiotowej dyspozycji spowodowało powstanie kosztów związanych z wyjazdem holownika firmy "[...]" o nr rejestracyjnym [...], którym kierował J. K. i który dotarł na miejsce zdarzenia, co potwierdza pismo Straży Miejskiej z 27 kwietnia 2017 r. Dodatkowo potwierdza to faktura VAT nr [...] z załącznikiem (w postaci zestawienia holowań/odstąpień za miesiąc maj 2014 r.), gdzie pod poz. 16 ujęty jest przedmiotowy pojazd. Z tych względów SKO w W. uznało za prawidłową decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję SKO w W. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, tj. m.in. w zakresie przebiegu zdarzenia z 5 maja 2014 r., a także odnośnie wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów w związku z odstąpieniem od usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...], b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na ich niezastosowaniu i niedokładnym wyjaśnieniu, a właściwie niewyjaśnieniu istotnych okoliczności faktycznych, które miały istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w tym błędnym i nieprawdziwym przyjęciu za okoliczność bezsporną, że samochód marki [...] w dniu 5 maja 2014 r. ok. godziny 18:51 został zapakowany w bramie ul. N. w W. oraz że pojazd ten zablokował wyjazd z bramy, a czyn ten wypełnił znamiona wykroczenia z art. 90 Kodeksu wykroczeń, c) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, a to w związku z art. 130a ust. 2a p.r.d. poprzez niedokonanie w sprawie prawidłowych, kompleksowych i rzetelnych wyjaśnień okoliczności faktycznych przed wydaniem zaskarżonej decyzji i tym samym dokonanie błędnych ustaleń, co skutkowało wydaniem nieprawidłowych decyzji, d) art. 10 § 1 k.p.a. polegającego na niepoinformowaniu skarżącego o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, e) art. 15 k.p.a. polegającego na zaniechaniu rozpoznania sprawy i ograniczeniu się jedynie do kontroli, a de facto powtórzenia ustaleń i wywodów zawartych w decyzji wydanej przez Prezydenta [...] z [...] marca 2017 r. nr [...], f) art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, pomimo istnienia przesłanek uzasadniających jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego przed tym organem, g) art. 7 k.p.a. w związku z art. 49 ust. 2 p.r.d. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszło do ziszczenia się przesłanek do usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] sprzed bramy przy ul. N., podczas gdy właściciel pojazdu posiadał kartę mieszkańca (abonament mieszkańca) uprawniający go do parkowania w tym miejscu, a pojazd, który zaparkował w bramie i którego kierowcy wezwali Straż Miejską, był pojazdem, który nie miał prawa parkować wewnątrz bramy, h) art. 7 k.p.a. w związku z art. 130a ust. 2a p.r.d. poprzez ich błędne zastosowanie w wyniku uznania, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do obciążenia skarżącego opłatą w wysokości 478,00 zł, podczas gdy organ nie ustalił rzeczywiście poniesionych kosztów, jakie powstały w związku z odstąpieniem od usunięcia pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2017 r., a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zaakcentował brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przyczyn, dla których organy przyjęły, że holownik przejechał 1 km, jak również zaniechanie przesłuchania go oraz świadka, z którym dwukrotnie stawiał się w urzędzie. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 1 p.r.d., pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela m. in. w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. W myśl art. 130a ust. 2a p.r.d., od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Stosownie do treści art. 130a ust. 10h p.r.d., koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Analizując wskazane przepisy, przyjąć należy, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie pozwalają przy orzekaniu w przedmiocie nałożenia opłaty na jakąkolwiek uznaniowość, w tym - na ustalenie wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w zależności od stopnia zawinienia, rodzaju przewinienia bądź zależnie od tego, na jakim etapie usuwania właściciel powrócił do pojazdu. Nie pozwalają również na ustalenie tych kosztów w kwocie wynikającej z faktury firmy holującej (a to wobec treści art. 130a ust. 6 p.r.d.). Brak jest także podstaw, aby przyjąć, że samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu stanowi podstawę do wydania decyzji (w związku z art. 130a ust. 2a p.r.d.). Obowiązek taki powstaje dopiero wówczas, gdy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu, następnie cofniętej, spowodowało powstanie określonych, tj. rzeczywistych kosztów. Obciążenie kosztami wydania dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadku odstąpienia od tej czynności może bowiem nastąpić wyłącznie wtedy, gdy spełnione są następujące warunki: 1) wydano dyspozycję usunięcia pojazdu wobec zaistnienia okoliczności wymienionych w ust. 1-2 art. 130a ustawy; 2) odstąpiono od usunięcia pojazdu w związku ustaniem przyczyn uzasadniających usunięcie; 3) powstały koszty związane z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. W takim też zakresie winno być przeprowadzone postępowanie poprzedzające wydanie decyzji obciążającej kosztami za wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu. Postępowanie to winno więc obejmować m. in. ustalenie, czy wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów. Nie można w tej materii stosować swego rodzaju automatyzmu, tj. przyjmować, że skoro wydano dyspozycję (a to – w sposób uzasadniony), to choć została ona cofnięcia, wywołała określone koszty. Sąd w pełni podziela bowiem pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż w celu wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na właściciela pojazdu obowiązku zapłaty kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, należy ustalić, czy koszty takie rzeczywiście powstały. Tym samym organ ma obowiązek wyjaśnić, w jakich okolicznościach doszło do wydania dyspozycji odholowania pojazdu, odstąpienia od tej dyspozycji oraz czy wydanie ww. dyspozycji spowodowało powstanie kosztów, którymi należy obciążyć podmiot zobowiązany (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 października 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 441/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 207/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1255/12 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowym zbiorze orzeczeń na stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kierując się powyższym, podnieść w konsekwencji trzeba, iż organy orzekające w sprawie co najmniej przedwcześnie przyjęły, że doszło do rzeczywistego powstania kosztów związanych z wydaniem w dniu 5 maja 2014 r. dyspozycji usunięcia pojazdu skarżącego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 5 maja 2014 r. o godz. 18.51 na miejsce interwencji, tj. na ul. N. w W. przybyli strażnicy miejscy: T. P. (nr służbowy [...]) i S. F. (nr służbowy [...]). W bramie zaparkowany był pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...], który utrudniał ruch. Strażnicy wezwali holownik - usunięcia pojazdu na parking Straży Miejskiej przy ul. C. w W. miał dokonać J. K. pojazdem marki Iveco o nr rejestracyjnym [...], a o godz. 19.15 odstąpiono od holowania wobec zgłoszenia się kierowcy (vide dyspozycja usunięcia pojazdu nr [...] z 5 maja 2014 r. – karta nr 1 akt administracyjnych, notatka urzędowa - karta nr 2 akt administracyjnych). Usuwany pojazd należał do skarżącego (vide informacje o danych rejestracyjnych pojazdu z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców w aktach administracyjnych). Według zgłoszenia i zlecenia holowania pojazdu skarżącego (karty odpowiednio o nr 5 i 6 akt administracyjnych), zgłoszenie przyjęto o godz. 18.54, o godz. 18.55 wydano dyspozycję holowania, a zlecenie miał zrealizować pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...] (podano też imię kierowcy: M.). W zleceniu wskazano także, iż zostało ono anulowane o godz. 19.21, a jako przyczynę anulowania podano: "odstąpienie 100%". W aktach administracyjnych nadesłanych do niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom organu I instancji, brak jest raportu drogowego dotyczącego pojazdu holowniczego oraz zapisów GPS. Na licznych kserokopiach zdjęć z miejsca interwencji nie widać pojazdu holowniczego - widnieje na nich pojazd skarżącego (zaparkowany obok innych pojazdów), a także strażnicy miejscy podejmujący interwencję i inne osoby. Zapis w dyspozycji usunięcia pojazdu, że usunięcia pojazdu skarżącego dokonuje J. K. pojazdem Iveco o nr rejestracyjnym [...] o godz. 19.10 (powtórzony w piśmie Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej [...] z 27 kwietnia 2017 r.) nie tylko nie znajduje potwierdzenia w pozostałym materiale dowodowym (pozbawionym raportu drogowego i zapisów GPS holownika), ale stoi w sprzeczności z treścią zgłoszenia i zlecenia holowania. Nie sposób również odnaleźć w aktach administracyjnych dokumentów, na podstawie których w poz. 16 zestawienia holowań/odstąpień za miesiąc maj 2014 r. (stanowiącym załącznik do faktury nr [...] wystawionej przez "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W.) przyjęto, że holownik przejechał 1 km (vide faktura nr [...] – karta nr 3 akt administracyjnych, zestawienie holowań/odstąpień za miesiąc maj 2014 r. – karta nr 3verte akt administracyjnych). W ocenie Sądu, dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy nie pozwalają na udzielenie odpowiedzi, czy powstały koszty związane z dyspozycją usunięcia pojazdu skarżącego. W konsekwencji zapadłych w sprawie decyzji nie sposób uznać za prawidłowe. Brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy uzasadnia w konsekwencji postawienie organom orzekającym zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a to w związku z art. 130a ust. 2a p.r.d. Organy obu instancji poprzestały na ogólnych stwierdzeniach, że po wyjeździe holownika wydano dyspozycję odstąpienia od usunięcia pojazdu skarżącego w związku z jego stawieniem się na miejscu interwencji. Zaniechanie przeprowadzenia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji, skutkowało co najmniej przedwczesnym zastosowaniem tego ostatniego przepisu. Samo przyjęcie zgłoszenia dyspozycji przez firmę świadczącą usługi holownicze nie generuje kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 2a p.r.d. Przepis ten obliguje organ do obciążenia kosztami związanymi z dyspozycją usunięcia pojazdu tylko wówczas, gdy dyspozycja spowodowała ich powstanie, co oznacza, iż ustawodawca dopuszcza też sytuację przeciwną. Dlatego, zdaniem Sądu, nie można generalizować i przyjmować, iż samo wydanie dyspozycji wyjazdu do holowania w celu usunięcia danego pojazdu będzie stanowiło wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia powstania kosztów związanych z odholowaniem danego pojazdu i będzie - niejako "automatycznie" - prowadzić do nałożenia obowiązku ich poniesienia (zwrotu) przez właściciela pojazdu. Należy bowiem wykazać, że wyjazd do konkretnego pojazdu faktycznie nastąpił, a zatem holownik przebył określony dystans, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Organy rozstrzygające sprawę twierdzą, iż na miejsce zdarzenia o godz. 19.10 przybył J. K. pojazdem holującym marki [...] o nr rejestracyjnym [...], podczas gdy ze zgłoszenia i zlecenia holowania wynika, że do pojazdu skarżącego miał być wysłany holownik marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Wobec braku w aktach administracyjnych sprawy raportu drogowego i zapisów GPS holownika, nie wiadomo czy i jaki holownik wyjechał do pojazdu skarżącego ani jaki przebył dystans. Ponownie orzekając w sprawie, organ I instancji winien uwzględnić powyższe rozważania Sądu, uzupełniając materiał dowodowy w celu usunięcia wskazanych niejasności (o raport drogowy i zapisy GPS holownika, ewentualnie wyjaśnienia strażników miejskich, skarżącego czy pracowników firmy holującej) i raz jeszcze dokonać jego oceny z uwzględnieniem zasady uregulowanej w art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku, Sąd oparł na art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.