VII SA/Wa 1558/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. Sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia [...] maja 2007 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 1999 r., znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2003 r., sygn. akt. IVSa 1195/01 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2001 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2000 r., stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 1999 r. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nadzoru budowlanego wskazały jedynie, że podstawą wyeliminowania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 1999 r., było stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, jednak organy te uchyliły się od obowiązku wykazania jaki konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to zostało ocenione jako rażące. Po w/w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 1999 r., znak: [...]. nakazującej inwestorowi i właścicielowi posesji firmie J. Sp. z o.o. z siedzibą w S. przedłożenie w terminie do 30 listopada 1999 r. oceny technicznej zawierającej określone dokumenty, m.in. informację z Urzędu Miasta S. o zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego itd., uznając, że zapadła ona z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania J. Sp. z o.o. z siedzibą w S., od decyzji organ pierwszej instancji, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. uznając, iż decyzja nakazująca przedłożenie w terminie do dnia [...] listopada 1999 r. oceny technicznej zawierającej określone dokumenty w sposób rażący narusza art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego określonych dokumentów jak np. ekspertyz czy ocen uregulowana została w art. 81 c Prawa budowlanego. Na jego podstawie organ w drodze postanowienia może nałożyć obowiązek ich dostarczenia. Zaś art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy nie może oznaczać obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, ponieważ przez ich dostarczenie nie doprowadzi wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła J. Sp. z o.o. z siedzibą w S. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej przyjęta przez organ II instancji wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest sprzeczna z literą przepisu, ponieważ nie dotyczy on tylko wykonania robót budowanych i nie tylko wykonanie robót budowlanych może doprowadzić do przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Za takim stanowiskiem przemawia również zmiana brzmienia tego przepisu, który obecnie stanowi, że organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Skarżąca wskazała, że art. 81 c Prawa budowlanego jest norma ogólną, która określa uprawnienia organów nadzoru do żądania przedstawienia informacji lub dokumentów, zaś art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym wobec art. 81 c Prawa budowlanego i znajduje przed nim pierwszeństwo. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Podkreślenia wymaga to, że kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w trybie postępowania nieważnościowego, które jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Celem, tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych i opisanych w zamkniętym katalogu w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Zadaniem organu jest rozpoznanie sprawy w granicach określonych dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a. to znaczy, że nie może rozpoznawać sprawy, "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985r, sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, z czego wywodzi, że uchybienie - naruszenie prawa, jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że decyzja zobowiązująca do przedłożenia oceny technicznej zawierającej odpowiednie dokumenty została wydana z rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane . Rażące naruszenie prawa, wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie, z którym kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja jest dotknięta przesłanką nieważnościową - rażącym naruszeniem prawa, co wymusza stwierdzenie nieważności decyzji. W zaskarżonej decyzji organ prawidłowo uznał, iż dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem wymagało zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności, a nie mogło oznaczać obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, bowiem samo dostarczenie dokumentów nie doprowadzi do wykonania robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu i nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Należy podkreślić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wielokrotnie wypowiadał się, w ślad za tak też wyrażanym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku "wykonania określonych czynności" (wyrok z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1323/05, LEX nr 203673, wyrok z dnia 5 listopada 2004 r., sygn.akt.7/IV SA 1212/03, wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt. IV SA 74/03, wyrok z dnia 29 października 2004 r., sygn. akt IV SA 1859/03, wyrok z dnia 19 sierpnia 2004 r. sygn. akt IV SA 543/03, wyrok z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2754 - 3488/03). Odnosząc się do zarzutów skargi, należy stwierdzić, że fakt zmiany redakcji treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Organ jest zobowiązany badać kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).