VII SA/Wa 1559/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi H. E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. E. kwotę 200 zł (dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. E. i S. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) - dalej "kpa". 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB", podał, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], dalej "PINB", nakazał inwestorom G. i A. G. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym na terenie nieruchomości przy ul. D. w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie zaleceń wynikających z opinii – ekspertyzy urządzeń grzewczo – kominowych nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. sporządzonej przez uprawnionego mistrza kominiarskiego: (1) system kominowy do obsługi zainstalowanego kotła CO/CWu zks wyprowadzić po ścianie zewnętrznej 0,5 m powyżej dachu, (2) w systemie kominowym czerpnię powietrza wykonać bezpośrednio za ścianą, a odcinek pionowy komina wykonać w systemie kominów dwuściennych izolowanych, (3) instalację komina zlecić profesjonalnej firmie, (4) nowo zainstalowany system kominowy musi posiadać wymagane dopuszczenia oraz przedłożenie opinii kominiarskiej w zakresie prawidłowego funkcjonowania systemu wentylacji grawitacyjnej oraz przebudowanego systemu kominowego powietrzno - spalinowego po wykonaniu zakresu ww. robót. H. E. i S. D. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "[...]WINB", odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2013 r. Od decyzji tej H. E. i S. D. złożyli odwołanie. 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, przywołał art. 16 § 1 kpa oraz art. 156 § 1 kpa. Z ustaleń organu wynika, że PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] zlokalizowanym w budynku mieszkalnym położonym przy ul. D. w W., polegających na przebudowie instalacji gazowej. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nałożył na G. i A. G. obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych w tym lokalu, polegających na przebudowie instalacji gazowej, tj. zamontowaniu dwufunkcyjnego kotła gazowego, wymianie niektórych rur gazowych i wyprowadzeniu rury odprowadzającej spaliny z ww. kotła przez ścianę zewnętrzną budynku. Po przedłożeniu przez inwestorów wymaganych dokumentów, PINB decyzją z dnia [...] października 2013 r. nakazał G. i A. G. doprowadzenie tego lokalu do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie zaleceń wynikających z przedstawionej opinii – ekspertyzy urządzeń grzewczo – kominowych z dnia [...] lipca 2013 r. sporządzonej przez uprawnionego mistrza kominiarskiego. Jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zgodnie z którym, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych. GINB ustalił, że bezspornie G. i A. G. samowolnie wykonali roboty budowlane polegające na wymianie kotła gazowego, niektórych rur gazowych, wyprowadzeniu przez ścianę zewnętrzną rury odprowadzającej spaliny z kotła, wymianie grzejników w przedmiotowym lokalu, a z opinii – ekspertyzy przedstawionej przez inwestorów wynika, że roboty budowlane dotyczące systemu kominowego zostały wykonane nieprawidłowo, co, zdaniem organu, pozwala na przyjęcie, że decyzja PINB obarczona jest wadą nieważności, w tym wadą rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem GINB stan faktyczny sprawy uzasadniał nałożenie przez organ powiatowy na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych w warunkach samowoli robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa. Organ wskazał, że skarżący w odwołaniu wskazali, że decyzja z dnia [...] października 2013 r. została skierowana do G. G., lokatorki mieszkania nr [...], która z dniem [...] stycznia 2005 r. utraciła prawo do dysponowania tym lokalem; w aktach sprawy znajduje się kserokopia wypowiedzenia umowy najmu. GINB w związku z powyższym stwierdził, że organ wojewódzki prawidłowo przyjął, że weryfikowana decyzja PINB z dnia [...] października 2013 r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, tj. nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, ponieważ z akt sprawy wynika, że G. G. była współinwestorem wykonanych robót budowlanych. Stwierdził również, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie bada się prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. E. i S. D.; zarzucając naruszenie: 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i § 175 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), co winno powodować stwierdzenie nieważności decyzji PINB w oparciu o art. 156 ust. [§] 1 pkt 2 kpa (rażące naruszenie prawa); 2) przepisów postępowania poprzez niekompletne dowody i uzasadnienie faktyczne – art. 7 i 107 kpa – - domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga S. D. o została przez Sąd odrzucona postanowieniem z dnia 16 września 2014 r., które stało się prawomocne od dnia 25 października 2014 r. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2013 r. nakazującej inwestorom G. i A. G. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym na terenie nieruchomości przy ul. D. w W. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie zaleceń wynikających z opinii ekspertyzy urządzeń grzewczo – kominowych z dnia [...] lipca 2013 r. sporządzonej przez uprawnionego mistrza kominiarskiego: (1) system kominowy do obsługi zainstalowanego kotła CO/CWu zks wyprowadzić po ścianie zewnętrznej 0,5 m powyżej dachu, (2) w systemie kominowym czerpnię powietrza wykonać bezpośrednio za ścianą, a odcinek pionowy komina wykonać w systemie kominów dwuściennych izolowanych, (3) instalację komina zlecić profesjonalnej firmie, (4) nowo zainstalowany system kominowy musi posiadać wymagane dopuszczenia oraz przedłożenie opinii kominiarskiej w zakresie prawidłowego funkcjonowania systemu wentylacji grawitacyjnej oraz przebudowanego systemu kominowego powietrzno - spalinowego po wykonaniu zakresu ww. robót – w terminie 2 miesięcy, od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja narusza przepisy prawa. 9. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, będącym materialnoprawną podstawą wydania skarżonej decyzji, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z akt sprawy wynika, że PINB decyzją z dnia [...] października 2013 r. nakazał inwestorom G. i A. i G. doprowadzenie lokalu mieszkalnego nr [...] do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, i w ostatnim zdaniu uzasadnienia tej decyzji stwierdził, że "wydaje niniejszą decyzję, którą nakazuje właścicielom obiektu doprowadzenie lokalu [...] do stanu zgodnego z przepisami", gdy tymczasem G. G. (córka zmarłego T. A., któremu wypowiedziano umowę ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2004 r. z trzyletnim okresem wypowiedzenia) – lokatorka tego mieszkania będąca również inwestorem z dniem [...] stycznia 2005 r. utraciła prawo do dysponowania tym lokalem, i nie była właścicielem lokalu [...]. Sąd nie podziela poglądu organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie bada się prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2014 r. II OSK 2426/12 (LEX nr 1495291) stwierdził, że skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b., wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 p.b. a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności, i podkreśla, że przy doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem również należy wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy zaś rozumieć nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O ile w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie ma podstaw do żądania od inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, to organ prowadzący takie postępowanie nie może uznać za nienaruszającą przepisów prawa inwestycję na nieruchomości, którą inwestor włada bezprawnie. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą zasady wolności budowlanej, wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane czy w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że prawo takie posiada. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać również m.in. ten, kto zamierza prowadzić roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia (art. 30 ust. 2). Z przepisów prawa budowlanego można zatem wysnuć wniosek, że badanie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane leży w zakresie uprawnień organów nadzoru budowlanego i bez znaczenia pozostaje, że jest to tytuł cywilnoprawny. Skoro zatem realizacja inwestycji wymaga prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie można zaakceptować takiej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, która pozwala na legalizację robót budowlanych wykonanych pomimo niedysponowania prawem wskazanym w art. 3 pkt 11 tej ustawy. Nie ma zatem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2013 r. akt II OSK 2183/11). 10. Wskazać również należy, że postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, na wniosek H. E. i S. D. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] października 2013 r. Rozważania GINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące trybu nieważnościowego są prawidłowe, nie ma zatem potrzeby dokonywać dalszych rozważań w tym zakresie. 11. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. Zdaniem Sądu, organ naruszył art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, oraz przepisy prawa materialnego – art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.