VII SA/Wa 1560/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji wentylacji mechanicznej w obrębie lokalu usługowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], nałożył na spółkę [...] S.A. z siedzibą w [...] obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji wentylacji mechanicznej w obrębie lokalu usługowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] wraz z pomiarem jej skuteczności i wydajności w odniesieniu do istniejącej w budynku instalacji wentylacji mechanicznej, uwzględniającej zgodność spełniania wymagań wynikających z projektu branżowego budynku, w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w związku z pismem P. R. z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie wentylacji i klimatyzacji w lokalu restauracyjnym "[...]" w ww. budynku przeprowadzono oględziny na terenie nieruchomości. Stwierdzono wykonanie samowolnej przebudowy instalacji wentylacyjno-klimatyzacyjnej w obrębie lokalu. Nowe przewody zostały wpięte do istniejących przewodów budynku. Urządzenia klimatyzatorów wyrzutni powietrza z lokalu restauracyjnego zlokalizowane są w garażu podziemnym na poziomie -2 (w części znajdującej się pod lokalem), co jest przyczyną wysokiego wzrostu temperatury w ich obrębie. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie właściwy jest tryb określony w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane; w pierwszej kolejności należy dążyć do legalizacji. Wskazał, że wyniki pomiaru skuteczności wentylacji mechanicznej, przedłożone przez administratora budynku wskazują, że instalacja nie została wykonana prawidłowo. Z kolei z przedłożonego przez najemcę protokołu serwisowego instalacji wentylacji mechanicznej w lokalu usługowym [...], wynika wydajność instalacji, nie odnosi się on jednak do sposobu podłączenia do istniejącej w budynku instalacji wentylacji mechanicznej oraz skuteczności i wydajności w odniesieniu do całego budynku wraz ze zgodnością spełniania wymagań wynikających z projektu branżowego budynku oraz norm i przepisów prawa budowlanego. Stwierdził, że roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji wentylacji mechanicznej w lokalu nr [...] budzą uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ich wykonania. Przeprowadzone kontrole dokonane przez inspektora nie dają możliwości oceny prawidłowości realizacji prac budowlanych. Organ wskazał, że podczas oględzin nie okazano dokumentów, na podstawie których zrealizowano ww. przebudowę, zaś przedłożona dokumentacja ogólnikowo wskazuje istnienie nieprawidłowości w funkcjonowaniu wentylacji na skutek przebudowy. Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym w pierwszej kolejności obowiązek powinien zostać nałożony na inwestora. Inwestorem robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji wentylacji mechanicznej w lokalu usługowym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] była spółka [...] Sp. z o.o. (były najemca lokalu), która obecnie nie dysponuje żadnym tytułem do ww. nieruchomości. W tej sytuacji, ew. nałożenie obowiązku na inwestora, doprowadziłoby do niewykonalności nałożonego obowiązku. Na powyższe rozstrzygnięcie, spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] złożyła zażalenie, kwestionując prawidłowość wskazania adresata nałożonego obowiązku oraz zarzucając brak analizy przedmiotu postępowania. Podniosła, że pomimo rozwiązania umowy najmu lokal [...] nadal znajduje się w posiadaniu inwestora, który korzysta z niego bezumownie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zasadnym jest ustalenie czy wykonane roboty budowlane w lokalu [...] zostały wykonane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną oraz uzyskanie dokumentów potwierdzających skuteczność i wydajność wentylacji w odniesieniu do istniejącej w budynku wentylacji mechanicznej. Ustalenia takie nie mogą być wykonane przez pracowników nadzoru budowlanego ze względu na konieczność wykonania stosownych pomiarów. Stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie ma gwarancji, że nawet zgodne ze sztuką budowlaną wykonanie wentylacji w przedmiotowym lokalu, usytuowanym na parterze, nie spowoduje nieprawidłowego funkcjonowania wentylacji mechanicznej jako funkcjonalnej całości obsługującej wyższe kondygnacje budynku. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego adresata obowiązku, zgodził się z ustaleniami organu powiatowego. Wskazał, że inwestorem jest wprawdzie najemca lokalu, ale obecnie nie posiada on żadnego tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, bowiem umowa została rozwiązana oraz jak wynika z treści zażalenia, właściciel podjął działania cywilnoprawne mające na celu eksmisję byłego najemcy. W związku z powyższym, jedynym uprawnionym podmiotem do podejmowania działań w zakresie ww. lokalu jest jego właściciel. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...]. Zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że inwestor który utracił tytuł prawny do władania lokalem, pomimo faktu, ze przedmiotowy lokal cały czas znajduje się w jego samowolnym posiadaniu w rozumieniu art. 342 k.c. nie może być zobowiązany do przedłożenia oceny technicznej. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wskazując art. 8 k.p.a. polegające na nałożeniu na skarżącego obowiązku, którego wykonanie zmusi go do naruszenia art. 342 k.c. Powtórzyła argumenty z zażalenia podnosząc, że z racji znajdowania się lokalu w posiadaniu inwestora nie może swobodnie nim dysponować a tym samym zachodzi niewykonalność nałożonego obowiązku. Wniosła o uchylenie obu zaskarżonych postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu podatkowym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Wykładnia językowa przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy wskazuje, że przepis ten daje uprawnienie nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny i który stanowi podstawę do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art 81 c ust ustawy Prawo budowlane obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym sprawy. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości (wyrok NSA z 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił przyczynę wydania postanowienia, z akt postępowania administracyjnego wynika, co znalazło wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięć organów, że dokonane roboty budowlane polegające na wykonaniu samowolnej przebudowy instalacji wentylacyjno-klimatyzacyjnej w lokalu usługowym nr [...] budzą uzasadnione wątpliwości co do ich prawidłowości wykonania. Należy podzielić stanowisko organów, że przeprowadzone kontrole nie dały możliwości oceny prawidłowości realizacji prac budowlanych, zwłaszcza wobec braku pełnej dokumentacji i stwierdzenia nieprawidłowości w funkcjonowaniu wentylacji mechanicznej w budynku na skutek przebudowy wykonanej w przedmiotowym lokalu. Należy podkreślić, że wydane postanowienie nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym w postępowaniu prowadzonym w sprawie instalacji wentylacji mechanicznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Ma ono jedynie charakter dowodowy, nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Sąd nie podzielił zarzutu odnośnie nieprawidłowego wskazania adresata nałożonego obowiązku. Obowiązek został nałożony na skarżącą spółkę jako właściciela lokalu. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz nie tylko na uczestników procesu budowlanego (inwestora) ale także na właściciela obiektu budowlanego. Bezspornie, roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji wentylacji mechanicznej w obrębie lokalu usługowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym we wskazanej lokalizacji zostały dokonane przez inwestora - ówczesnego najemcę przedmiotowego lokalu usługowego. W dacie rozstrzygnięć organów, najemca nie posiadał już tytułu prawnego do tej nieruchomości. Jak wskazał sam skarżący, umowa najmu lokalu została wypowiedziana w dniu [...] września 2011 r. ze skutkiem natychmiastowym a wobec byłego najemcy podjął on działania cywilnoprawne mające na celu jego eksmisję. W tej sytuacji, nałożenie obowiązku na właściciela lokalu jako bardziej efektywne i umożliwiające organom nadzoru budowlanego podejmowanie zadań związanych z przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego należy uznać za prawidłowe. Fakt, iż roboty budowlane zostały wykonane przez najemcę będą miały znaczenie dla określenia, kto ostatecznie poniesie koszty wykonania nałożonych obowiązków, przy czym rozstrzygniecie sporu w tym zakresie należeć będzie do sądu powszechnego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku