VII SA/Wa 1560/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J K na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J K kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021r. znak: [...] na podstawie art. 98 § 1 i 123 i ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a"), po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. w [...] (dalej: "Inwestor"), zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie działek nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...]. Na ww. postanowienie, zażalenie złożył J K (dalej: "Skarżący"), który nie był uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Po rozpoznaniu ww. zażalenia Wojewoda [...] ( dalej: "Wojewoda") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021r. Nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie organu I instancji. Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że przed merytorycznym rozpoznaniem zażalenia jest zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić dopuszczalność wniesienia zażalenia, a następnie zachowanie terminu do jego wniesienia oraz legitymację prawną osoby wnoszącej zażalenie. Podkreślił, że niedopuszczalność wniesienia zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności zażalenia zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, organ odwoławczy wskazał, że J K złożył zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2021r., znak: [...], zawieszające postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie działek nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], nie będąc stroną postępowania. Skarżący nie był uznany za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że zażalenie złożyła osoba nie mająca do tego legitymacji, w ocenie Wojewody [...] zasadnym było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia z przyczyn podmiotowych. Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie wniósł J K wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 oraz art. 15 w związku z art. 144 k.p.a w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, - art. 134 w związku z art. 144 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji orzeczenie niedopuszczalności zażalenia, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, - art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy uznając, że skarżący złożył zażalenie "nie będąc stroną postępowania. Skarżący nie był uznany za stronę przedmiotowego postępowania" a także poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów, argumentów i dokumentów przedstawionych w zażaleniu, w szczególności obejmujących uzasadnienie, że jest stroną przedmiotowego postępowania, - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 15 k.p.a., w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nierozpatrzenie, czy skarżący jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie[...] , przy ul. [...] w [...] z wniosku [...] S.A. [...], ul. [...], złożonego w dniu 26 marca 2021r. Powyższe zarzuty, znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] z obrębu [...], Działka ta bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, na której Inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...]. Zdaniem Skarżącego jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Dodał, że na jego nieruchomości trwa obecnie realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczego w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Skarżący wskazał, że jest stroną w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę na opisanych działkach ewidencyjnych o nr [...] w obrębie [...] z wniosków tego samego Inwestora z dnia 10 kwietnia 2020r. oraz z dnia 2 grudnia 2020r. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy zaniechał jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zmierzających do ustalenia czy jest stroną w postępowaniu z wniosku Inwestora z dnia 26 marca 2021r., w którym organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2021r. Wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy oparł się jedynie na tym, że Skarżący nie był uznany za stronę postępowania przed organem I instancji. Takie działanie jest w ocenie Skarżącego niedopuszczalne i narusza w sposób rażący art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Skarżący podniósł, że obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu oraz zarzuty i uzasadnienie wniesionego przez niego zażalenia, dokonania własnych ustaleń czy posiada legitymację do wniesienia zażalenia, tj. czy jest stroną przedmiotowego postępowania. To, że organ I instancji nie ustalił stron postępowania przed wydaniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2021r. nie oznacza, że organ odwoławczy zwolniony był z obowiązku ustalenia, czy jest on stroną ww. postępowania. Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu zażalenia szczegółowo zostały opisane okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające, że jest stroną przedmiotowego postępowania. Podał, że w szczególności wskazał, że projektowany przez [...] S.A. z siedzibą w [...] budynek mieszkalny wielorodzinny wprowadza na jego nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], niedopuszczalne ograniczenia w jej zabudowie. Jego działka bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, na której inwestor planuje budynek wielorodzinny, od strony zachodniej. Wskazał, że projektowana przez dewelopera zabudowa powoduje niedopuszczalne ograniczenia dla jego nieruchomości w zakresie braku odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń, przesłaniania i nadmiernego zacieniania wynikające m.in. z § 12 - 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący uważa, że jako współwłaściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym jest stroną w postępowaniu z wniosku inwestora z 26 marca 2021r. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 15 k.p.a poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nierozpatrzenie czy jest on stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Materialną podstawę zaskarżonego postanowienia, stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że regulacja ustanowiona w art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania (zażalenia) to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (por.m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt , Lex nr 2748549). Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (por.m.in. wyrok NSA z 21 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 3183/15, LEX nr 2384023). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że okoliczności sprawy nie pozwalają uznać, że Skarżący posiada interes prawny do bycia stroną przedmiotowego postępowania, co tym samym skutkuje koniecznością uznania jego odwołania za niedopuszczalne. Sąd orzekający w sprawie nie podziela tej oceny. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego, nie zaś faktycznego dotyczy postępowanie. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, ustala się według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06, LEX nr 385385). W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący jest współwłaścicielem działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] z obrębu [...]. Działka ta bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością, na której Inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na terenie działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...]. Potwierdza to dokumentacja stanowiąca załącznik do zażalenia, a ponadto Sądowi okoliczności powyższe, znane są z urzędu. W zażaleniu Skarżący podniósł, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony w niniejszej sprawie, jest już trzecim wnioskiem Inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę tej samej inwestycji i jest on stroną w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę na opisanych działkach ewidencyjnych o nr [...] w obrębie [...] z wniosków tego samego inwestora z dnia 10 kwietnia 2020r. oraz z dnia 2 grudnia 2020 r., zaś z informacji zamieszczonych w wyszukiwarce GUNB oraz dokumentacji zawartych w aktach dotychczasowych spraw wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie z wniosku 26 marca 2021r. dotyczy tożsamego obiektu na tym samym terenie inwestycji. Planowany budynek wielorodzinny ma sąsiadować od strony zachodniej z działką Skarżącego. Zdaniem Skarżącego projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny wprowadza na jego nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], niedopuszczalne ograniczenia w jej zabudowie. Projektowana zabudowa spowoduje zdaniem Skarżącego niedopuszczalne ograniczenia dla jego nieruchomości w zakresie braku odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeń, przesłaniania i nadmiernego zacieniania wynikające m.in. z § 12 - 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W chwili obecnej na działce Skarżącego realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia[...] listopada 2020r. o pozwoleniu na budowę. Skarżący podniósł, że sam inwestor w sporządzonej przez siebie analizie zacieniania i przesłaniania złożonej do wniosku z dnia 2 grudnia 2020 r. a stanowiącej załącznik nr 1 do zażalenia Skarżącego, wskazał, że projektowany przez niego budynek mieszkalny wielorodzinny powoduje, że aby spełnić wymagania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zabudowa na działce Skarżącego, musi zostać odsunięta na odległość ponad 8 m od granicy z działką dewelopera, czyli ponad dwukrotnie większej niż zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny Skarżącego zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę (4 m od granicy działki). Zatem lokalizacja projektowanego budynku dewelopera wprowadza związane z tym budynkiem ograniczenia w zabudowie działki Skarżącego. Ponadto Skarżący wskazał, że powyższe potwierdza także złożony przez niego projekt koncepcyjny zawierający analizę przesłaniania i zacieniania, wykonany przez uprawnionego projektanta i stanowiący załącznik nr 2 do zażalenia Skarżącego. Zdaniem Skarżącego, planowany budynek wielorodzinny na działkach nr ew. [...] w obrębie [...], przesłania budynek na jego działce, którego wysokość wynosi 7 m. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3076/18, LEX nr 3244281, brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy nieruchomościami nie musi automatycznie oznaczać braku przymiotu strony, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować także tereny dalej położone, ale pozostające w zasięgu wpływów planowanej inwestycji. Zasięg wpływów planowanej inwestycji na otoczenie musi uwzględniać charakter tej inwestycji oraz sposób zagospodarowania terenu wywołany inwestycją. Tym bardziej więc zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, działkę bezpośrednio sąsiadującą, należy uznać za znajdującą się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ponadto w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1985/18, LEX nr 3173385, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiący definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zasadą bowiem procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Pogląd w ocenie Sądu, dodatkowo przemawia za uznaniem Skarżącego jako właściciela działki sąsiadującej bezpośrednio z planowaną inwestycją, za stronę postępowania. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionej przez Skarżącego argumentacji, istnieje duże prawdopodobieństwo, że planowany budynek, będzie ograniczał zabudowę jego działki, a w każdym razie okoliczność ta musi być przedmiotem analizy. W tym miejscu należy przytoczyć pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r. ,sygn. akt II OSK 2097/20, LEX nr 3181260, który Sąd orzekający w sprawie podziela, zgodnie z którym, dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Jak już wspomniano, konieczność badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami technicznymi, została w ocenie Sądu wykazana przez Skarżącego. Wszystkie te okoliczności przesądzają zdaniem Sądu o statusie Skarżącego jako strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, tym bardziej, że w innych postępowaniach dotyczących tej inwestycji Skarżący miał status strony. Wskazać wreszcie należy, że w toku postępowania sądowego, Skarżący przy piśmie z dnia 12 listopada 2021 r., przedłożył zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie działek nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...] o znaku [...], gdzie organ I instancji, prawidłowo uznał go za stronę postępowania. Jest to to samo postępowanie, w którym zapadło w pierwszej instancji zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania. Powyższe okoliczności powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni powyższe wskazania, oraz zapewni Skarżącemu udział w postępowaniu w charakterze strony umożliwiający mu kontrolę zgodności z przepisami planowanego przedsięwzięcia, a także rozpozna zażalenie Skarżącego, jako wniesione przez uprawniony do tego podmiot. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.