VII SA/Wa 1563/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Starosta L[...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], znak: [...], na podstawie przepisów art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), oraz na podstawie przepisów art. 104 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2010 r., (korekta wniosku z dnia [...] maja 2010 r.), o pozwolenie na budowę zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla K. K. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem (kat. obiektu I) według projektu indywidualnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, związanymi z tym obiektem, na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej w miejscowości W., gmina W., o powierzchni zabudowy – 227,20 m², powierzchni użytkowej – 381,53 m², powierzchni całkowitej – 444,40 m², kubaturze – 1333,20 m³. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosła B. K. – właścicielka sąsiedniej działki.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, iż B. K. nie jest stroną postępowania. Wojewoda powołał się na przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, iż stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stwierdził, że w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pojecie legitymacji strony oparto na interesie prawnym, który musi być indywidualny i wywodzący się z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego, określający prawa lub obowiązki podmiotu, który w konkretnym stanie faktycznym i prawnym może żądać ochrony prawnej w postaci wydania określonego aktu administracyjnego, a jeśli takiego przepisu odrębnego nie ma, oznacza to, że nieruchomość taka pozostaje poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, a jej właściciel, użytkownik wieczysty, czy zarządca nie jest stroną postępowania. Wojewoda powołał rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r., poz. 690 z późn. zm.), który stanowi o dopuszczalnych odległościach budynku od granicy nieruchomości. Wskazał, że stwierdzenie zgodności projektowanych robót budowlanych z ww. warunkami technicznymi, co do zasady oznacza, iż inwestycja usytuowana jest poza obszarem oddziaływania obiektu, a co za tym idzie nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich. Wojewoda stwierdził, że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja odpowiada warunkom technicznym wynikającym z ww. rozporządzenie. Budynek mieszkalny z garażem usytuowany na działce nr ew. [...], położony jest w odległości 4m i więcej, od granicy działki. Zdaniem organu drugiej instancji odwołującej się w świetle ww. wskazań nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie opisanego wyżej pozwolenia na budowę, w tych warunkach zasadne jest umorzenie postępowania odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na opisaną wyżej decyzję Wojewody [...], wniosła B. K. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, iż nie ma ona przymiotu strony. Podniosła, że jest właścicielem sąsiadującej nieruchomości, to jest działki o nr ew.[...] i z tego prawa wywodzi swój interes prawny w niniejszym postępowaniu. Objęta pozwoleniem na budowę inwestycja zmniejsza wartość jej nieruchomości, jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem poprzedzona została niedopuszczalnym geodezyjnym wyodrębnieniem działek i wprowadzeniem nowych dróg dojazdowych, co będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Hałas oraz emitowane zanieczyszczenia z uwagi na drogi dojazdowe mogą przenikać na teren sąsiednich nieruchomości i utrudniać korzystanie z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Skarżąca zarzuciła, że decyzja podziałowa nr [...] z dnia [...] września 2008 r., Wójta Gminy W. nie jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem dopuszczono front jednej z działek o szerokości 8 m. Stwierdziła, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w przepisie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obejmuje również obszar ograniczonego użytkowania, przewidziany w art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150). W opinii skarżącej przepis § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia jest tylko jednym z czynników, branych pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W zaskarżonej decyzji nieuwzględniono przepisów art. 5, 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, naruszono art. 2 i 7 Konstytucji oraz art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez stwarzanie przyzwolenia na zagęszczenie urbanistyczne, sprzeczne z prawem miejscowym, wreszcie naruszono też art. 6, 8, 9, 11, 28 i 132 k.p.a.. Zdaniem skarżącej, daleko idące ograniczenia w kwalifikowaniu określonych podmiotów, jako stron w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę naruszają art. 78 art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. W świetle wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, organ administracji ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Wojewody [...], którą organ umorzył postępowanie odwoławcze, od decyzji Starosty L[...] z dnia [...] maja 2010 r., w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ II instancji powołując się na przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dokonał oceny legitymacji procesowej B. K., do wniesienia przez skarżącą odwołania od ww. decyzji. Stwierdził, że skarżąca nie ma przymiotu strony niniejszego postępowania, jest właścicielką nieruchomości, która pozostaje poza obszarem oddziaływania inwestycji objętej decyzją organu pierwszej instancji. Sąd w pełni podziela argumentacje organ II instancji, a zarzuty skargi ocenia jako bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie doszło do umorzenia postępowania odwoławczego, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy, w każdej indywidualnej sprawie, poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 k.p.a. Organ zasadnie przyjął, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., bowiem jego wszczęcia dochodził podmiot, nie mający przymiotu strony w tym postępowaniu. Zgodnie z przepisem art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle ww. przepisu na gruncie ustawy Prawo budowlane z pojęciem strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę związane jest pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu". Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest zatem pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" w rozumieniu ww. przepisu. Niewątpliwe jest, że każdy obiekt budowlany, w szczególności budynek, oddziałuje na otoczenie. Zakres tego oddziaływania zależy od rodzaju obiektu budowlanego, jego rozmiarów i przeznaczenia. Przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania to niewątpliwie teren, jednak jego wytyczenie wymaga odniesienia się do bliżej nie określonej grupy przepisów odrębnych. Istotne jest, że przepisy te mają wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. Decyzję organu pierwszej instancji zapadła w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z garażem. Z projektu zagospodarowania działki nr ew. [...] stanowiącej załącznik do decyzji Starosty L. z dnia [...] maja 2010 r. wynika, że projektowany budynek usytuowany jest w odległości 4, 00 m i większej od granic z sąsiednimi działkami. Działka inwestora o nr ew. [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Tym samym jak słusznie wskazał organ odwoławczy zachowane zostały warunki techniczne wynikające z treści § 12 ust 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny budynki i ich usytuowanie. Oczywiste jest, że jak ustalił organ pierwszej instancji, obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę o nr ew. [...] i nie wykracza poza jej granice. Na tle zarzutów skargi, choć na marginesie argumentacji o zasadności zaskarżonej decyzji, Sąd zauważa, że zarzuty dotyczące naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów o ochronie wód gruntowych są bezzasadne. Z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty L. z [...] maja 2010 r. wynika, iż posadowienie budynku nie naruszy poziomu wód gruntowych. Objęty pozwoleniem na budowę budynek, projektowany jest na działce, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. (obecnie W.) oznaczona jest symbolem 1A11MN, jako teren przewidziany pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Projektowany budynek jednorodzinny z garażem, pozostaje zatem w zgodzie z przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem terenu na którym ma powstać. Także, front działki, a więc część zwrócona w kierunku drogi publicznej również spełnia wymagania wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem przyjąć, jak chce skarżąca, iż frontem działki jest tylko ten jej fragment, który stanowi wjazd na jej teren. Z projektu zagospodarowania działki nr [...] stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, iż front przedmiotowej działki przekracza 18 m, nie naruszając tym samym postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wywodzi przymiot strony w niniejszym postępowaniu z faktu własności działki o nr [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej ww. inwestycją. Zdaniem Sądu, powyższa okoliczność nie jest wystarczająca do uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę w rozumieniu przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z dyspozycji ww. przepisu sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 940/09 LEX nr 574358). W ocenie Sądu, w sposób oczywisty działka stanowiąca własność skarżącej nie pozostaje w obszarze oddziaływania, dopuszczonej pozwoleniem na budowę inwestycji – budowy domu jednorodzinnego z garażem. Inwestycja nie powoduje żądnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej operują właśnie pojęciem oddziaływania faktycznego, a nie prawnego, tym samym nie uzasadniają jej przymiotu strony w niniejszej sprawie. Ma rację skarżąca, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma jednak innego, niż wynikający z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz planu zagospodarowania przestrzennego owego wachlarza zagadnień, gdy wziąć pod uwagę charakter inwestycji – dom jednorodzinny z garażem. Obszar oddziaływania niniejszej inwestycji zamyka się z całą pewnością w granicach nieruchomości, na której jest usytuowana. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd zgodnie z którym, w przypadku realizacji zabudowy jednorodzinnej, gdy zamierzenie zaprojektowane jest w określonych prawem odległościach, a wysokość budynku nie przekracza odległości pomiędzy nimi, trudno jest znaleźć podstawę do poszerzenia obszaru oddziaływania obiektu poza granice działki inwestora. W ocenie Sądu, twierdzenie skarżącej, iż organy administracji nie wyważyły w przedmiotowej sprawie jej interesu indywidualnego nad interesem publicznym jest bezprzedmiotowe. Decyzja w żaden sposób nie narusza interesu indywidualnego skarżącej, nie odbiera, ani nie ogranicza jej prawa własności nieruchomości, nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej., decyzja nie narusza też interesu publicznego. W związku z przedmiotową decyzja pozwolenia na budowę, nie naruszono prawnie chronionego interesu skarżącej. Sąd podkreśla, iż zgodnie z treścią art. 4 ustawy Prawo budowlane każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Poza kontrolą w niniejszym postępowaniu są kwestie wyodrębnienia działek w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, w tym działki stanowiącej przedmiot inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. W tym zakresie, jak wynika z twierdzeń skarżącej, toczyło się odrębne postępowanie administracyjne . Na marginesie można zauważyć tylko, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera ustalenia dotyczące przebiegu dróg o charakterze publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 Nr 19, poz. 115), natomiast inne drogi nie zaliczone do odpowiedniej kategorii dróg publicznych stanowią kategorie dróg wewnętrznych, które nie podlegają regulacji w ww. ustawie, ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w świetle powyższej argumentacji, uznać należy za bezprzedmiotowe zarzuty związane z naruszeniem przepisów art. 2, art. 7, art. 45 ust 1, art. 77 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.( Dz.U. 08.25.150 t.j.). pojęci obszar ograniczonego użytkowania jakim posługuje się tu ustawodawca, nie ma związku z obszarem oddziaływania o jakim mowa w przepisie art. 28 ustawy Prawo budowlane W świetle dokonanych rozważań, także zarzuty o naruszeniu przepisów art. 6, 8, 9, 11, 28 i 132 k.p.a. są nieuzasadnione. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).