VII SA/Wa 1566/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr 58/KPO/2025 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, powoływany dalej jako "Prezes Wód Polskich", "organ odwoławczy" decyzją z 29 kwietnia 2025 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "K.p.a." w związku z art. 53 ust. 4 pkt 11 oraz ust. 5d, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." z art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 5 oraz ust. 11, art. 14 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. z [...] lutego 2025 r., nr [...], powoływanego dalej jako: "Dyrektor PGW Wody Polskie" odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej na terenie części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] R., gm. R. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : Burmistrz R. przy piśmie z [...] lutego 2025 r., znak [...]wystąpił do Dyrektora PGW Wody Polskie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z niezbędną infrastrukturą techniczną, (...) na terenie obejmującym część działki nr ewid. [...], położonym w miejscowości R. (obręb ewid. nr [...] R.), gmina R. Przedmiotem projektu decyzji jest zabudowa rekreacji indywidualnej, w ramach której planuje się budowę budynku rekreacji indywidualnej wraz z infrastrukturą techniczną tj. przyłączem energetycznym, studnią głębinową, zbiornikiem na ścieki bytowe, na terenie części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] R., gm. R.. Dyrektor PGW Wody Polskie RZGW w B. decyzją z [...] lutego 2025 r., nr [...] odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Organ I instancji określił, że teren inwestycji zlokalizowany jest w rejonie km 42+500 rzeki L., nad Jeziorem R., w części w zasięgu wody Q1% (prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi raz na 100 lat) oraz w części w zasięgu wody Q10% (prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi raz na 10 lat). Na podstawie dokonanych ustaleń organ I instancji wywiódł, że maksymalna głębokość zalewu wodą Q1% wynosi 0,56 m, natomiast wodą Q10% - 0,45 m. W decyzji organ podniósł, że według map zagrożenia powodziowego większość terenu inwestycji znajduje się w zasięgu wody Q10%. Dodatkowo wyznaczona linia zabudowy w odległości 15 m od linii rozgraniczającej gminnej drogi dojazdowej (działka nr [...]obręb R., gmina R.) pozostawia jedynie niewielki (o powierzchni około 70 m 2) fragment terenu inwestycji niezagrożonego lub zagrożonego płytką wodą Q1% (o głębokości zalewu do 0,5 m), o nieregularnym kształcie (przybliżonym do trójkąta), która nie jest wystarczająca na zlokalizowanie tam przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na cele określone w Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły przyjętym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 18 października 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 2739), zwrócono uwagę, że "W ramach tych celów dla Regionu Wodnego N., w którym zlokalizowana jest inwestycja, ustalono wysoki priorytet typu działania: ochrona lub zwiększanie retencji zlewniowej na gruntach rolnych. Powyższe wskazuje zatem, że realizacja planowanych działań byłaby sprzeczna z wyznaczonym w planie zarządzania ryzykiem powodziowym celem na rzecz zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego, a więc zgodnie z art. 166 ust. 10 pkt 2 Prawa wodnego organy Wód Polskich zobowiązane są do odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dyrektor PGW Wody Polskie zaznaczył, że "Budowle położone na drodze wód wezbraniowych zwiększają ryzyko powstawania zatorów i lokalnych podpiętrzeń zwierciadła wody. W przypadku wystąpienia zalewu istotne będą zmiany nośności gruntu, na którym posadowione są obiekty budowlane. Zmiana parametrów nośnych gruntów pod wpływem zawodnienia powoduje zmiany w osiadaniu konstrukcji całego obiektu lub osiadaniu odcinków ławy fundamentowej i jej pękanie, co może doprowadzić do zawalenia konstrukcji. Podczas wystąpienia powodzi należy się liczyć z większymi stratami materialnymi. Ponadto, zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Przy ewakuacji należy zapewnić większą liczbę sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy, co wiąże się również z narażeniem na niebezpieczeństwo pracowników służb ratowniczych. Dyrektor PGW Wody Polskie dodał, że lokalizacja planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wiąże się z gromadzeniem nieczystości oraz stałym pobytem ludzi na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie organu, zgodnie z art. 166 ust. 10 pkt 3 ustawy Prawo wodne planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi. Organ I instancji wskazał, że niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 166 ust. 10 pkt 5 i ust. 11 ustawy Prawo wodne, uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy odmawia się jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 16 pkt 4 Prawa wodnego, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Ponadto, zgodnie z art. 165 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ochronę przed powodzią realizuje się w szczególności poprzez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód. Intensywny rozwój zabudowy na terenach zalewowych powoduje, że obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Reasumując Dyrektor PGW Wody Polskie stwierdził, że projekt przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy nie może zostać uzgodniony w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, ponieważ jego zapisy naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi oraz utrudniają zarządzenie ryzykiem powodziowym. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K.. Odwołujący przy piśmie z 3 kwietnia 2025 r. przesłał uzupełnienie odwołania. Po rozpoznaniu ww. odwołania uzupełnionego przy piśmie z 3 kwietnia 2025 r. Prezes Wód Polskich zaskarżoną decyzją z 29 kwietnia 2025 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu uzgodnienia m.in. z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do: obszarów, o których mowa wart. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 53 ust. 5d ww. ustawy uzgodnienie dokonywane jest w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 ustawy Prawo wodne. Natomiast decyzje, o których mowa w art. 166 ust. 5 w związku z ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne wydawane są do projektów decyzji o warunkach zabudowy, które wymagają uzgodnienia z PGW Wody Polskie, w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Prezes Wód Polskich podkreślił, że uzgodnienie projektu aktu administracyjnego przez Dyrektora PGW Wody Polskie ograniczone jest wyłącznie do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, które zgodnie z art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne, stanowią: - obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi raz na 100 lat), - obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi raz na 10 lat), - obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa w art. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne; - pas techniczny. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Prezes Wód Polskich ustalił, że zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego (arkusz N-34-82-C-C-2), które zostały opublikowane w dniu 22 października 2020 r., nieruchomość objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy położona jest w bliskim sąsiedztwie Jeziora R., w przeważającej części na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określonych od rzeki L., gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (dalej woda 1%) oraz gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (dalej woda 10%). Zgodnie z klasami głębokości przedstawionymi na mapach zagrożenia powodzią głębokość wody (h) w przypadku wystąpienia wody 1% oraz wody 10%, zawiera się w całości w przedziale 0,5 m ≤ h. Rzędna wody 1% w odniesieniu do analizowanych terenów, zgodnie z numerycznym modelem powierzchni wody (dalej NMPW; to raster stanowiący wynik modelowania hydraulicznego zawierający rozkład maksymalnych rzędnych wody dla danego prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi, wykorzystywany przy tworzeniu map zagrożenia powodziowego) wynosi 118,55 m n.p.m. w układzie wysokościowym PL-KRON86-NH. Rzędna wody 10% wynosi zaś 118,44 m n.p.m. w układzie jw. Zgodnie z rastrem przedstawiającym głębokości wody (tj. raster stanowiący wynik porównania numerycznego modelu powierzchni wody przy określonych prawdopodobieństwach powodzi oraz numerycznego modelu terenu) przy prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi 1% oraz 10%, głębokość wody na analizowanym terenie wynosi poniżej 0,5 m, w lokalnych obniżeniach głębokości wody w przypadku wystąpienia wody 1% wynoszą do 0,56 m. Prezes Wód Polskich poddając analizie aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy zauważył, że analizowany teren nie jest zabudowany i stanowi zgodnie z treścią projektu decyzji pastwiska trwałe, grunty zadrzewione i zakrzaczone na pastwiskach trwałych oraz nieużytki. Prezes w pierwszej kolejności podkreślił oddziaływanie wód powodziowych na planowany budynek przeznaczony na tymczasowy pobyt ludzi i związane z tym warunki sanitarne. Stwierdził, że planowany budynek byłby narażony na oddziaływanie wód powodziowych o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi (obiekt w całości lub w części zlokalizowany byłby w zasięgu wody 10%). Natomiast materiały budowlane poddane długotrwałemu oddziaływaniu wód powodziowych narażone są m.in. na zanieczyszczenie chemiczne substancjami rozpuszczonymi w wodzie powodziowej czy zanieczyszczenie biologiczne wywołane nadmierną wilgocią (rozwój grzybów). Powyższe zdaniem organu odwoławczego wskazuje, że realizacja inwestycji negatywnie wpływałaby na zdrowie ludzi korzystających z planowanego budynku (mając na uwadze warunki sanitarne w obiekcie, które panowałyby po przejściu powodzi). Zagospodarowanie terenu poprzez budowę nowego obiektu budowlanego przeznaczonego na pobyt ludzi stanowi realne zagrożenie dla zdrowia ludzi (nawet jeżeli przebywają sezonowo), podczas gdy w interesie społecznym pierwszorzędne jest bezpieczeństwo obywateli. Prezes Wód Polskich podkreślił, że uwzględniając linię nieprzekraczalnej zabudowy planowany budynek nie tylko byłby zagrożony w przypadku wystąpienia wody 10%, ale również byłby on położony w odległości ok. 50 m od Jeziora R. Analizując rzędne terenu działki wskazane na załączniku graficznym wynoszące 118,3 m n.p.m. a także rzędne terenu w miejscach najniżej położonych w sąsiedztwie jeziora (tj. 118,1-118,2 m n.p.m.) organ stwierdził, że różnice w wysokości są niewielkie. Mając jednak na względzie odległość oraz różnice wysokości wynoszące ok. 0,1 -0,2 m, organ uznał, że analizowany teren znajduje się w strefie oddziaływania jeziora. Organ zwrócił uwagę, że na mapie podkładowej prezentowanej na Hydroportalu zachodnia i południowa część analizowanego terenu (w tym w miejscu gdzie dopuszczana jest również zabudowa) stanowi mokradła - tereny podmokłe. Powyższe, zdaniem organu, potwierdza, że analizowany teren znajduje się w łączności hydraulicznej z jeziorem. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na ochronę ludzi w przypadku wystąpienia powodzi, a także mając na uwadze przepis art. 166 ust. 10 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w pełni uzasadnione jest wydanie decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Prezes Wód Polskich poddał także analizie projekt decyzji o warunkach zabudowy w przesłanym kształcie i podkreślił, że w myśl art. 16 pkt 4 ustawy Prawo wodne, przez cele zarządzania ryzkiem powodziowym rozumie się (...) ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Organ odwoławczy wskazał, że w Komunikacie Komisji dla Rady Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - Zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi (KOM(2004)472) wskazano, że najbardziej skutecznym podejściem w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym jest zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych obecnie i w przyszłości na terenach zagrożonych powodzią. Ponadto, bezpośrednio w samej Dyrektywie powodziowej, wskazano, że: "Powodzie należą do naturalnych zjawisk, którym nie sposób zapobiec. Niemniej jednak niektóre działania człowieka (takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, a także obniżenie naturalnego potencjału retencyjnego gleby wskutek użytkowania gruntów) i zmiany klimatyczne przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków". Analizując zakres planowanych prac obejmujących przyrost zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi i wzrost wartości majątku, Prezez Wód Polskich stwierdził, że działania przedstawione w projekcie aktu administracyjnego, wskazane są wprost w treści ww. dyrektywy, jako działania powodujące zwiększenie prawdopodobieństwa występowania powodzi. Dokonując ustaleń w zakresie wpływu planowanych działań na zarządzanie ryzykiem powodziowym, organ stwierdził, że budowa nowego obiektu na terenie nieruchomości wiąże się ze wzrostem wartości majątku, co w przypadku położenia w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią bezsprzecznie przyczynia się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi. Organ odwoławczy wskazał, że wody powodziowe oddziaływałyby na planowany obiekt także poprzez zanieczyszczenie chemiczne substancjami rozpuszczonymi w wodzie powodziowej oraz zanieczyszczenie biologiczne wywołane nadmierną wilgocią, ale także przyczyniałyby się do zmiany wymiarów geometrycznych w wyniku nasiąknięcia wodą oraz do obniżenia trwałości materiałów. Poddając analizie aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie załączonego do ww. projektu załącznika graficznego, organ odwoławczy ponownie wskazał, iż analizowany teren nie jest zabudowany, a planowane działania obejmują przyrost powierzchni zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Prezes Wód Polskich wyjaśnił, że mając na uwadze obecne zagospodarowanie terenu, w przypadku wystąpienia wody 1% i wody 10% wartość strat powodziowych zgodnie z mapą ryzyka powodziowego (arkusz N-34-82-C-c-2) zawiera się w przedziale ≤ 1 zł/m2. Bezspornie w sytuacji realizacji działań przedstawionych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, wartość strat powodziowych wzrosłaby w przypadku wystąpienia powodzi. Ponadto, analizując względy ekonomiczne dodał, że koszty prowadzenia akcji ewakuacyjnych ponosi całe społeczeństwo. Na podstawie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że planowane działania wskazane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, będą zwiększać potencjalne negatywne skutki powodzi, a więc utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Powyższe zobowiązuje organ do odmowy uzgodnienia projektu dokumentu z uwagi na art. 166 ust. 10 pkt 5 ustawy Prawo wodne. Prezes PGW Wody Polskie wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 18 października 2022 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz.U. z 2022 r., poz. 2739) określono cele zarządzania ryzykiem powodziowym w odniesieniu do zagrożenia od strony rzek. Jednym z ww. celów głównych, jest zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, w ramach którego określono cele szczegółowe, w tym zapewnienie racjonalnego gospodarowania OZP (1.2). Kolejnym celem głównym jest obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego, którego jednym z celów szczegółowych jest redukcja obszaru zagrożonego powodzią oraz zapewnienie racjonalnego gospodarowania OZP (2.2) (vide str. 50 ww. rozporządzenia, ISAP). Prezes Wód Polskich mając na uwadze zakres planowanych działań związanych z wprowadzeniem zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi na terenie obecnie niezabudowanym oraz uwarunkowania lokalizacyjne (w tym określone zagrożenie powodziowe, odległość od Jeziora R., przybliżona wysokość względna terenu objętego zamierzeniem w odniesieniu do jeziora) stwierdził, że planowane działania stoją w opozycji do określonych ww. akcie prawa celów zarządzania ryzykiem powodziowym. Realizacja działań objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy przede wszystkim spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów stanowiących obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a tym samym wzrost ryzyka powodziowego (przez które rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej). Działania takie wpisują się w nieracjonalne zagospodarowanie obszarów zagrożonych powodzią, czyli planowane zamierzenie jest sprzeczne, z określonym w Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły, celami zarządzania ryzkiem powodziowym. Prezes Wód Polskich stwierdził, że projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza ustalenia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W., w efekcie czego w analizowanej sprawie spełniona jest przesłanka zobowiązująca organ do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 166 ust. 10 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Jednocześnie Prezes Wód Polskich podniósł, że uzasadniając wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 166 ust. 10 pkt 2-3 oraz pkt 5 ustawy Prawo wodne, organ I instancji nie ustrzegł się szeregu uchybień. Analizując zgodność z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły brak jest zestawienia dokonanych ustaleń z planowanym minimalnym udziałem powierzchni biologicznie czynnej określonym w projekcie decyzji. Dokonując analizy w zakresie stwierdzenia czy planowane działania stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi w zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób budynki nad jeziorem mogą zwiększać ryzyko zatorów i hamować przepływ wód. Niezrozumiałe jest również stwierdzenie "Lokalizacja planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wiąże się z gromadzeniem nieczystości oraz stałym pobytem ludzi na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią", ponieważ nie znajduje to potwierdzenia w aktach sprawy. Organ słusznie zauważył, że na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z planowaną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Natomiast kwestie dotyczące wprost utrudniania zarządzania ryzykiem powodziowym zostały wyjaśnione pojęciami i sformułowaniami ogólnymi, które nie odnoszą się do specyfiki przedmiotowej sprawy. Prezes Wód Polskich stwierdził, że ww. braki oraz uchybienia w decyzji organu I instancji stanowią naruszenie przepisów postępowania, w tym zasady przekonywania (art. 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), ale naruszenia te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. W zaskarżonej decyzji prawidłowo bowiem wskazano na podstawy dokonania odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy określając, że występują przestanki negatywne, o których mowa w art. 166 ust. 10 pkt 2-3 oraz pkt 5 ustawy Prawo wodne. Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów Prezes Wód Polskich wskazał, że z uwagi na zakres planowanych prac oraz określone zagrożenie powodziowe nie jest możliwe bezpieczne zlokalizowanie budynku rekreacji indywidualnej. Prezes Wód Polskich szczegółowo odniósł się do zarzutów przedstawionych w złożonym odwołaniu. W szczególności wskazał, że użycie w decyzji organu I instancji sformułowania zabudowa jednorodzinna związana ze stałym pobytem ludzi, stanowi błąd, który nie ma znaczenia dla samego rozstrzygnięcia. Odwołujący wskazuje, że budynki te są różne konstrukcyjnie, niemniej nie ma to również wpływu na orzeczenie. Organ podkreślił, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z Dyrektorem PGW Wody Polskie następuje w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Prezes Wód Polskich wskazał, że kwestia umieszczenia w uzasadnieniu organu I instancji stwierdzenia, że w ramach planowanych działań planowane jest gromadzenie ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią była już przedmiotem ustaleń prawnych i faktycznych w niniejszej decyzji i stanowi błąd, który nie ma znaczenia dla samego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zgodził się z odwołującym, że na analizowanym terenie nie należy spodziewać się wysokich prędkości wód powodziowych, tym niemniej stwierdził, że nie może to stanowić wyłącznej podstawy do dokonania uzgodnienia i oceny zagrożenia powodziowego jedynie przez pryzmat przedmiotowego aspektu, albowiem analiza którą są zobowiązane dokonać organy w toku postępowania uzgadniającego obejmuje szereg aspektów o charakterze uzupełniającym. Natomiast zarzut obejmujący brak powiadomienia odwołującego przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał za niemający znaczenia dla sprawy. Powyższe stwierdzenie wynika z faktu, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji o warunkach zabudowy w kształcie, który organ prowadzący postępowanie główne zamierza wprowadzić do obrotu prawnego i na etapie postępowania uzgadniającego strona nie może wprowadzać zmian do treści projektu aktu administracyjnego. Ponadto, zagrożenie powodziowe organy PGW Wody Polskie określają na podstawie map zagrożenia powodziowego, które są ogólnodostępne. Ustosunkowując się do uzupełnienia odwołania przesłanego przy piśmie z dnia 3 kwietnia 2025 r. organ wyjaśnił, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, na które wskazuje odwołujący (postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. nr [...] z dnia [...] lutego 2025 r.) zostało dokonane w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2a oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. tj. pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Uzgodnienie zaś w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2a oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. dokonywane jest w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Zakres uzgodnień i wsparcie organu prowadzącego postępowanie główne przez jednostki wyspecjalizowane ma charakter uzupełniający, a nie konkurencyjny. Prezes PGW Wody Polskie stwierdził, że zarzuty podniesione w skardze choć w części zasadne finalnie nie mogły spowodować negatywnych konsekwencji dla odwołującego. Reasumując, w ocenie organu z uwagi na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 166 ust. 10 pkt 2-3 oraz pkt 5 ustawy Prawo wodne Prezes Wód Polskich stwierdził, że niezbędnym jest utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora PGW Wody Polskie z [...] lutego 2025 r. Skargę na decyzję Prezesa Wód Polskich z [...] kwietnia 2025 r., nr [...] wniósł A. K., powoływany dalej jako: "Skarżący". Skarżący zarzucił : 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 6 K.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa, czego przejawem było: Oparcie rozstrzygnięć organów administracji o dokumenty UE (tzw. Dyrektywa powodziowa i Komunikat Komisji), które nie mogą stanowić podstawy orzekania o prawach i obowiązkach podmiotu administrowanego i nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa RP. Organy administracji nie wskazały ww. dokumentów UE jako formalnych podstaw rozstrzygnięcia, jednak z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że organy opierały się na ww. dokumentach UE, podczas gdy mogły działać wyłącznie w oparciu o Prawo wodne i akty wykonawcze. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6) K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania oraz zasady przekonywania, czego przejawem było: a) Wyciągnięcie z treści ww. dokumentów UE (przy założeniu, że stanowią one podstawę do orzekania o prawach jednostki - co byłoby contra legem) oraz Prawa wodnego i aktów wykonawczych, błędnych wniosków, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi bezwzględny zakaz realizacji inwestycji planowanej przez Skarżącego; b) Wybiórcze i powierzchowne odniesienie się przez organ II instancji do zarzutów odwołania oraz pomijanie okoliczności potwierdzających stanowisko Skarżącego, w szczególności: - Zbagatelizowanie faktu, że prędkość przepływu wody zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego to "v ≤ 0,5 m/s - prędkość mała - woda ma niewielką zdolność oddziaływania na obiekty." - co świadczy o małym prawdopodobieństwie wyrządzenia szkód; - Nieuwzględnienie faktu, że na sąsiedniej działce nr ewid [...], na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią przebiega podziemna linia elektroenergetyczna - co świadczy o możliwości dostosowania infrastruktury do warunków powodziowych; - Zbagatelizowanie faktu, że teren planowanej inwestycji, to wedle map zagrożenia powodziowego, obszar o dużej jeziorności i niskich spadkach koryt rzek - co oznacza, że podniesienie poziomu wody nie będzie miało charakteru nagłego i nieprzewidywalnego. - Nadto nieuwzględnienie faktu, że w przypadku zaktualizowania się ryzyka powodzi, negatywne skutki będą miały nieistotny/pomijalny charakter z punktu widzenia celów Prawa wodnego i aktów wykonawczych. 3. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 166 ust. 2 pkt 7, art. 166 ust. 3, art. 166 ust. 5, art. 166 ust. 11 w zw. z art. 166 ust. 10 pkt 2, 3, 5 ustawy Prawo wodne w zw. z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 18 października 2022 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę uzgodnienia projektu decyzji wz, w sytuacji, gdy m.in.: a) Planowana jest inwestycja (realizacja budynku rekreacji indywidualnej) przy maksymalnym wskaźniku udziału powierzchni zabudowy na obszarze inwestycji 9% - w efekcie, nie będzie zaburzona retencja wody w przypadku wystąpienia powodzi; b) Drogi dojazdowe do działki objętej inwestycją leżą poza obszarem zagrożenia powodzią, co umożliwia bezpieczną i samodzielną ewakuację; c) W warunkach zabudowy określono, że poziom parteru należy zaprojektować 15 cm powyżej poziomu wody powodziowej Q1; d) Organy nie uwzględniły zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa gospodarowania własnością w kontekście charakterystyki planowanego obiektu i niskiego stopnia zagrożenia. W ocenie Skarżącego, wszystko powyższe oznacza, że organy nie uprawdopodobniły, ziszczenie się którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 166 ust. 10 Prawa wodnego, które przywołały. Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit a) i c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa PGW Wody Polskie oraz poprzedzającej ją decyzji organu niższego rzędu w całości oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie na podstawie art. 90 § 1 p.p.s.a. Ponadto, wniósł na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania oraz o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął zarzuty skargi i podał obszerną argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W dniu 22 lipca 2025 r. (data stempla biura podawczego) do Sądu wpłynęła replika skarżącego do odpowiedzi organu na skargę. Skarżący podniósł, że odpowiedź na skargę stanowi w dużej mierze polemikę z faktami przywołanymi przez niego. Dodał, że organ nie ocenił rzetelnie materiału dowodowego, a ograniczył się do obrony przyjętego z góry stanowiska. Wskazał, że organ w sposób zdawkowy odniósł się do poszczególnych faktów potwierdzających jego racje, jakby funkcjonowały w próżni, w oderwaniu od pozostałych faktów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 t.j.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako: "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa PGW Wody Polskie z 29 kwietnia 2025 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie uzgodnienia na rzecz skarżącego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowanej na terenie części działki nr ewid. [...] z obrębu [...] R., gm. R. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowił w szczególności art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.) zgodnie z którym, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Przepis ten koresponduje z art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., które przewidują obowiązek uzgodnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem Wód Polskich dla obszarów, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do dyspozycji art. 53 ust. 5d u.p.z.p., uzgodnienia decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, dokonuje się w drodze decyzji, o której mowa w art. 166 ust. 5 tej ustawy. Zgodnie z definicją ustaloną w art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1%; obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10%; obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 224, stanowiące działki ewidencyjne, pas techniczny. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią, w myśl art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, są przedstawiane na mapach zagrożenia powodziowego. Zgodnie z art. 169 ust. 3 ww. ustawy, na mapach zagrożenia powodziowego przedstawia się następujące elementy: zasięg powodzi; głębokość wody lub rzędną zwierciadła wody; a w uzasadnionych przypadkach - prędkość przepływu wody lub natężenie przepływu wody. Mapy zagrożenia powodziowego, opracowywane przez Wody Polskie w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, zatwierdza minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, przekazując je w postaci elektronicznej podmiotom wymienionym w art. 171 ust. 4 ustawy Prawo wodne, a także podając je do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu zapewniającego jego obsługę (art. 171 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że znaczna część terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Rozważając zatem możliwość pozytywnego uzgodnienia realizacji przedstawionej inwestycji należało mieć na uwadze, że celem zarządzania ryzykiem powodziowym jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 16 pkt 4 ustawy Prawo wodne). Wody Polskie jako jeden z organów zobowiązanych do realizacji tak ustalonego celu, zobowiązane są do jak najbardziej skutecznego podejścia służącemu zapobieganiu powstawania szkód wywołanych powodziami. Powyższe jest wynikiem realizacji zasady prewencji zobowiązującej władze publiczne do niedopuszczania do powstania zabudowy terenów zalewowych, wówczas bowiem nie zostanie narażone nie tylko życie i zdrowie osób zamieszkałych na tym terenie, ale także nie zostanie narażone na zniszczenie zlokalizowane mienie. Powinność władz publicznych w zakresie obowiązku ochrony życia w kontekście ochrony przeciwpowodziowej, wyrażająca się w konkretnych działaniach zwłaszcza w sytuacji stwierdzonych zagrożeń w razie wystąpienia intensywnych opadów deszczu, była wielokrotnie akcentowana w orzecznictwie (np. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 28 lutego 2012 r., Kolyadenko i inni v. Rosja, skarga nr 17423/05, § 168-172, LEX nr 1117409; wyrok NSA z 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1110/12, CBOSA). Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1115/18, CBOSA; P. Korzeniowski, (w:) Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, Warszawa 2021, s. 76). W świetle powyższego, uprawdopodobnienie możliwości negatywnego wpływu na cele ochrony przeciwpowodziowej pozwala na wywiedzenie przez organ sprzeciwu dla zabudowy terenu objętego zagrożeniem bądź ryzykiem powodziowym. Jak stanowi art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne, uzgodnienia, o którym mowa w ust. 2, odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią: 1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; 2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków; 4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym; 5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym. Przy czym wystąpienie którejkolwiek z ww. przesłanek obliguje właściwy organ do wydania decyzji o odmowie uzgodnienia (art. 166 ust. 11 ww. ustawy). Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd zaznacza, że – jak prawidłowo ustalił organ II instancji - zgodnie z aktualnie obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego (arkusz N-34-82-C-c-2), które zostały opublikowane na stronie Hydroportalu PGW Wody Polskie w dniu [...] października 2020 r., nieruchomość objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy położona jest w bliskim sąsiedztwie Jeziora R., w przeważającej części na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określonych od rzeki Lega, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (dalej woda 10%) oraz gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (dalej woda 1%). W odniesieniu do terenu wyznaczonego jak teren inwestycji zgodnie z klasami głębokości przedstawionymi na mapach zagrożenia powodzią głębokość wody (h) w przypadku wystąpienia wody 1% oraz wody 10%, zawiera się w całości w przedziale 0,5 m ≤ h. Rzędna wody 1% w odniesieniu do analizowanych terenów, zgodnie z numerycznym modelem powierzchni wody wynosi 118,55 m n.p.m. w układzie wysokościowym PL-KRON86-NH. Rzędna wody 10% wynosi zaś 118,44 m n.p.m. w układzie jw. Zgodnie z rastrem przedstawiającym głębokości wody przy prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi 1% oraz 10%, głębokość wody na analizowanym terenie wynosi poniżej 0,5 m, w lokalnych obniżeniach głębokości wody w przypadku wystąpienia wody 1% wynoszą do 0,56 m. W niniejszej sprawie negatywne rozstrzygnięcia organów było podyktowane brakiem spełnienia ustalonych art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne przesłanek z pkt 2, 3 i 5. Sąd podziela w pełni argumentację organu w zakresie podstaw negatywnej opinii projektu decyzji o warunkach zabudowy, mając na uwadze zakres planowanych działań związanych z wprowadzeniem zabudowy przeznaczonej na pobyt czasowy ludzi na terenie obecnie niezabudowanym oraz uwarunkowania lokalizacyjne w tym określone zagrożenie powodziowe, odległość od Jeziora Rajgrodzkiego, przybliżona wysokość względna terenu objętego zamierzeniem w odniesieniu do jeziora. Organ stwierdzając jak wyżej miał bowiem na względzie, że na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego przygotowuje się plany zarządzania ryzykiem powodziowym, z uwzględnieniem podziału kraju na obszary dorzeczy i regiony wodne. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W. (Dz.U. z 2022 r., poz. 2739) określono cele zarządzania ryzykiem powodziowym w odniesieniu do zagrożenia od strony rzek. Jednym z ww. celów głównych, jest zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, w ramach którego określono cele szczegółowe, w tym zapewnienie racjonalnego gospodarowania OZP (1.2). Kolejnym celem głównym jest obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego, którego jednym z celów szczegółowych jest redukcja obszaru zagrożonego powodzią oraz zapewnienie racjonalnego gospodarowania OZP (2.2) (vide str. 50 ww. rozporządzenia, ISAP). Słusznie zatem Prezes PGW Wody Polskie stwierdził, że planowane przez skarżącego działania stoją w opozycji do określonych ww. akcie prawa celów zarządzania ryzykiem powodziowym. Realizacja bowiem działań objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy przede wszystkim spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów stanowiących obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a tym samym wzrost ryzyka powodziowego. Działania takie wpisują się w nieracjonalne zagospodarowanie obszarów zagrożonych powodzią, czyli planowane zamierzenie jest sprzeczne, z określonym w Planie zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W., celami zarządzania ryzkiem powodziowym. W konsekwencji poczynionych ustaleń organy mogły przyjąć, że projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza ustalenia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W.. Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że spełniona została przesłanka zobowiązująca organ do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 166 ust. 10 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Prezes PGW Wody Polskie miał też podstawy do przyjęcia, że realizacja planowanej inwestycji będzie wiązała się z zagrożeniem dla ochrony zdrowia i środowiska (art. 166 ust. 10 pkt 3 ustawy Prawo wodne). Przede wszystkim podkreślić należy, że planowany budynek byłby narażony na oddziaływanie wód powodziowych o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi (obiekt w całości lub w części zlokalizowany byłby w zasięgu wody 10%), co oznacza zagrożenie powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat. Ponadto, uwzględniając linię nieprzekraczalnej zabudowy planowany budynek nie tylko byłby zagrożony w przypadku wystąpienia wody 10%, ale również należy zwrócić uwagę, że byłby on położony w odległości ok. 50 m od Jeziora R.. Analizując rzędne terenu działki wskazane na załączniku graficznym wynoszące 118,3 m n.p.m. a także rzędne terenu w miejscach najniżej położonych w sąsiedztwie jeziora (tj. 118,1-118,2 m n.p.m.) organ stwierdził, że różnice w wysokości są niewielkie. Jednak mając na względzie odległość działki od Jeziora R. oraz różnice wysokości wynoszące ok. 0,1 -0,2 m, słusznie organ stwierdził, że analizowany teren znajduje się w strefie oddziaływania jeziora. Jak wynika z mapy podkładowej prezentowanej na Hydroportalu zachodnia i południowa część analizowanego terenu (w tym w miejscu gdzie dopuszczana jest również zabudowa) stanowi mokradła - tereny podmokłe. Powyższe potwierdza, że analizowany teren znajduje się w łączności hydraulicznej z jeziorem. Dodatkowo wskazać należy, że materiały budowlane które poddane zostaną długotrwałemu oddziaływaniu wód powodziowych narażone są m.in. na zanieczyszczenie chemiczne substancjami rozpuszczonymi w wodzie powodziowej czy zanieczyszczenie biologiczne wywołane nadmierną wilgocią (rozwój grzybów). Powyższe wskazuje, że realizacja inwestycji negatywnie wpływałaby na zdrowie ludzi korzystających z planowanego budynku (mając na uwadze warunki sanitarne w obiekcie, które panowałyby po przejściu powodzi). Zagospodarowanie terenu poprzez budowę nowego obiektu budowlanego przeznaczonego na pobyt czasowy ludzi na przedmiotowym terenie, stanowi zatem realne zagrożenie dla zdrowia ludzi (nawet jeżeli przebywają sezonowo), podczas gdy w interesie społecznym pierwszorzędne jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli. Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, z uwagi na ochronę ludzi w przypadku wystąpienia powodzi, a także mając na uwadze przepis art. 166 ust. 10 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w analizowanym przypadku w pełni uzasadnione jest wydanie decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela również konstatację organu, że planowane działania wskazane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy będą zwiększać potencjalne negatywne skutki powodzi, a więc utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym. Dokonując ustaleń w zakresie wpływu planowanych działań na zarządzanie ryzykiem powodziowym, organ odwoławczy stwierdził, że budowa nowego obiektu na terenie nieruchomości wiąże się ze wzrostem wartości majątku, co w przypadku położenia w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią bezsprzecznie przyczynia się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi. Wody powodziowe oddziaływałyby na planowany obiekt także poprzez zanieczyszczenie chemiczne substancjami rozpuszczonymi w wodzie powodziowej oraz zanieczyszczenie biologiczne wywołane nadmierną wilgocią, ale także przyczyniałyby się do zmiany wymiarów geometrycznych w wyniku nasiąknięcia wodą oraz do obniżenia trwałości materiałów budowlanych. Poddając analizie aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie załączonej do ww. projektu załącznika graficznego, organ słusznie zauważył, że analizowany teren inwestycji, nie jest zabudowany, a planowane działania obejmują przyrost powierzchni zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi w granicach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Zauważyć należy, że w rejonie analizowanego terenu w całości istniejąca zabudowa zlokalizowana jest poza zasięgiem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, co wskazuje na racjonalny rozwój zabudowy w aspekcie ochrony przed powodzią. Biorąc pod uwagę obecne zagospodarowanie terenu, w przypadku wystąpienia wody 1% i wody 10% wartość strat powodziowych zgodnie z mapą ryzyka powodziowego (arkusz N-34-82-C-c-2) zawiera się w przedziale ≤ 1 zł/m 2. Natomiast w sytuacji realizacji działań przedstawionych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, wartość strat powodziowych wzrosłaby w przypadku wystąpienia powodzi. Sąd podziela konstatację organu, że zmiana zagospodarowania terenu w wyniku jego zainwestowania w przedstawiony sposób zwiększy wartość majątku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w przypadku powodzi będzie źródłem roszczeń oraz żądań kierowanych względem organów, bez względu na to, że to sami inwestorzy godzili się z ryzykiem realizacji inwestycji na terenach realnie zagrożonych powodzią (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1962/12, CBOSA). W konsekwencji Sąd uznał za słuszne odmowne stanowisko organów z powołaniem się na zaistnienie przesłanek z art. 166 ust. 10 pkt 2, 3 i 5 ustawy Prawo wodne. Organy Wód Polskich muszą kierować się obowiązkiem ochrony przed powodzią (art. 163 ust. 1 ww. ustawy.), zatem zobowiązane były uznać, że nie mogą wyrazić zgody na realizację inwestycji przedstawionej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu skargi obejmującego naruszenie art. 6 K.p.a. w związku z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazać należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że w zaskarżonej decyzji przede wszystkim powołano jako przepisy prawa stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia, a które zostały wskazane w sentencji decyzji tj. art. 166 ust. 10 pkt 2-3 oraz 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.). Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ jedynie dodatkowo i uzupełniająco nawiązał do Komunikatu Komisji dla Rady Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - Zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi (KOM(2004)472) (dalej Komunikat) oraz Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy powodziowej). Jednak uzupełniające przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ww. dokumentów nie można utożsamiać z tym, że organ na nich bezpośrednio oparł swoje rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, tj. Prawo wodne. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art, 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie określonym w złożonej skardze stwierdzić należy, że zarzuty te są bezpodstawne. Ograniczając się do kwestii określonej w punkcie 2 podpunkcie a) skargi, należy wskazać, że rola dokumentów na które wskazuje skarżący (ww. Komunikat i ww. Dyrektywa powodziowa) była jednie pomocnicza i uzupełniająca. Podstawą działania organów w tej konkretnej sprawie były przepisy art. 166 ust. 10 pkt 2-3 oraz pkt 5 ustawy Prawo wodne. Odnosząc się do zarzutu bezwzględnego zakazu realizacji inwestycji planowanej przez Skarżącego, wyjaśnić należy, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa jest możliwość uzgodnienia projektów dokumentów i aktów, o których mowa w art. 166 ust. 2 ww. ustawy, niemniej organ uzgadniający zobowiązany jest w toku postępowania uzgadniającego do analizy projektów oraz zagrożenia powodziowego (art. 166 ust. 3 ww. ustawy), a następnie wydania decyzji, zgodnie z dokonanymi ustaleniami. W tej konkretnej sprawie po dokonaniu analizy projektu oraz oceny zagrożenia powodziowego organy obu instancji orzekły, że brak jest możliwości uzgodnienia projektu decyzji, czemu dały wyraz w rozstrzygnięciu decyzji własnych, a swoje stanowisko wyjaśniły w uzasadnieniach tych decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego określonych w punkcie 2 podpunkcie b) skargi wskazać należy, że nie wiadomo na jakiej podstawie skarżący przyjął, że prędkość wody na analizowanym terenie w przypadku powodzi wyniesie poniżej 0,5 m/s. Przywołanie map zagrożenia powodziowego w analizowanej sprawie nie można uznać za właściwe, ponieważ ww. mapy przedstawiające prędkość przepływu wody są opracowywane dla miast będących siedzibą władz samorządu województwa lub wojewody, miast na prawach powiatu i innych miast o liczbie mieszkańców przekraczającej 100.000 osób dla powodzi od strony rzek (§ 5 ust. 3 rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 4 października 2018 r. w sprawie opracowywania map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego (Dz.U. z 2024 r. poz. 579 t.j.). W analizowanej sprawie m. Rajgród nie spełnia wymogów wskazanych w rozporządzeniu. Dodatkowo zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zgodził się z odwołującym, że na analizowanym terenie nie należy spodziewać się wysokich prędkości wód powodziowych, niemniej nie może to stanowić wyłącznej podstawy do dokonania uzgodnienia. Analiza którą są zobowiązane dokonać organy w toku postępowania uzgadniającego obejmuje szereg aspektów, które mają charakter uzupełniający. Analiza ta nie ogranicza się tylko i wyłącznie do oceny prędkości wód powodziowych. Odnosząc się do wskazanej przez skarżącego okoliczności, że na sąsiedniej działce nr ewid. [...] na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią przebiega podziemna linia elektroenergetyczna, a co zostało pominięte przez organ w analizie, wskazać należy na brzmienie art. 166 ust. 3 ustawy Prawo wodne, który jednoznacznie określa zakres analizy do której zobowiązane są właściwe organy analizując projekty dokumenty i aktów w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Podkreślić należy, że teren działki sąsiedniej nie jest określony przez ustawodawcę jak element analizy, który wynika z brzmienia ww. przepisu prawa. Ponadto, nie wiadomym jest czy linia na którą wskazuje skarżący jest linią o charakterze przelotowym, czy stanowi przyłącze. Zaznaczyć także należy, że część działki nr [...] położona jest poza granicami obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Odnosząc się do zarzutu zbagatelizowania przez organ faktu położenia terenu na obszarze o dużej jeziorności i niskich spadkach koryt rzek - co oznacza, że podniesienie poziomu wody nie będzie miało charakteru nagłego i nieprzewidywalnego stwierdzić należy, że jest bezzasadny. Charakter wystąpienia powodzi w analizowanej sprawie ma znaczenie drugorzędne, istotne w sprawie są: zakres planowanych działań - obiekt przeznaczony na tymczasowy pobyt ludzi oraz określone zagrożenie powodziowe (w tym położenie przeważającej części analizowanego terenu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat). Ustosunkowując się do twierdzenia skarżącego zbagatelizowania przez organ faktu, że w przypadku zaktualizowania się ryzyka powodzi, negatywne skutki będą miały nieistotny/pomijalny charakter z punktu widzenia celów Prawa wodnego i aktów wykonawczych stwierdzić należy, że skarżący zupełnie pomija celowość przepisów prawa, których celem jest racjonalne zagospodarowanie terenów stanowiących obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a które to stanowią podstawową nietechniczną formę ochrony przed powodzią. Przechodząc do zarzutów pkt 3 dotyczących naruszenia prawa materialnego tj. art. 166 ust. 3, art. 166 ust. 5, art. 166 ust. 11 w związku z art. 166 ust. 10 pkt 2-3, pkt 5 ustawy Prawo wodne w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 18 października 2022 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz.U. z 2022 r. poz. 2739) wskazać należy, że są one chybione. Odnosząc się do kwestii przedstawionej w punkcie 3 w podpunkcie a) skargi wskazać należy, że bezspornie kwestia udziału powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji jest istotnym elementem, ale nie może być traktowana jako decydująca o możliwości zlokalizowania zabudowy przeznaczonej na tymczasowy pobyt ludzi na terenie, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie. Kwestia położenia dróg dojazdowych do działki objętej inwestycją poza obszarem zagrożenia powodzią stanowiących drogi potencjalnej ewakuacji jest istotna, ale nie może być to podstawa do uzgodnienia projektu, który był przedmiotem analiz w toku postępowania administracyjnego. Jak już niejednokrotnie wskazywano istotnym jest zakres planowanych działań w kontekście zagrożenia powodziowego, co jest zgodne z art. 166 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Kwestia warunków i wymagań (do których należy m.in. wyniesienie poziomu parteru) stanowiła także przedmiot analizy organu w toku postępowania uzgadniającego. Natomiast, stwierdzenie skarżącego, że organy nie uwzględniły zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa gospodarowania własnością w kontekście charakterystyki planowanego obiektu i niskiego stopnia zagrożenia, jest o tyle niezrozumiałe, że skarżący zupełnie deprecjonuje kwestie zagrożenia powodziowego i domaga się uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pomijając zupełnie obowiązki nałożone na organy uzgadniające w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią przez ustawodawcę. Podkreślić należy, że analizowany teren położony jest w przeważającej części w zasięgu powodzi o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, raz na 10 lat. Obecnie teren nie jest zabudowany i stanowi pastwiska trwałe, grunty zadrzewione i zakrzaczone na pastwiskach trwałych oraz nieużytki. Realizacja zamierzenia przedstawionego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, które wiąże się z budową budynku przeznaczonego na pobyt czasowy ludzi na terenie, o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi, o głębokość wody wynoszącym poniżej 0,5 m, w lokalnych obniżeniach głębokości wody w przypadku wystąpienia wody 1% wynoszą do 0,56 m, w odległości ok. 50 m od Jeziora R. bezspornie będzie wiązała się ze zwiększeniem ryzyka powodziowego na analizowanym terenie. Analiza, której wyniki zostały przedstawione w zaskarżonej decyzji wskazuje, że inwestycja będzie wiązała się z utrudnieniem zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowiła zagrożenie dla zdrowia ludzi oraz narusza ustalenia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza W. Podsumowując, Sąd nie znalazł żadnych podstaw do podważenia kontrolowanej decyzji i zgodził się z organami orzekającymi co do wystąpienia w sprawie przesłanek "negatywnych" z art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne. Wobec wystąpienia przesłanek obiektywnych wskazanych w art. 166 ust. 1 ustawy Prawo wodne dostrzeżone przez organ odwoławczy braki i uchybienia organu I instancji nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowo organy wskazały jako podstawę dokonania odmowy uwzględnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy występujące przesłanki negatywne, o których mowa w art. 166 ust. 10 pkt 2-3 oraz pkt 5 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Sądu, organy dokonując takiej oceny uwzględniły właściwy stan prawny, kierowały się prawidłową ich wykładnią, a ponadto wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności (podyktowane przedmiotem postępowania). Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.