VII SA/Wa 1567/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody stwierdzającej nieważność sprzeciwu. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. R. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zakład Produkcyjno-Handlowo-Transportowy [...] dokonał zgłoszenia do Urzędu Miejskiego w [...] w dniu 7 października 2004r. zmiany sposobu użytkowania trzech hal magazynowych położonych w [...] przy ul. [...] na obiekty związane z działalnością w zakresie obróbki i przerobu drewna. Burmistrz Gminy [...] postanowieniem z dnia [...].11.2004 r., przekazał w/g właściwości zgłoszenie inwestora do Starostwa [...], które wpłynęło do organu właściwego czyli Starostwa w dniu [...].12.2004 r. Starosta Powiatowy w [...] postanowieniem z dnia [...].12.2004 r., znak: [...], zobowiązał Zakład Produkcyjno-Handlowo-Transportowy [...], do przedstawienia określonej dokumentacji w terminie do [...].01.2005 r. Wobec faktu, iż inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, Starosta Powiatowy w [...], decyzją z dnia [...].01.2005 r., znak: [...], wniósł sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania trzech hal magazynowych położonych w [...] przy ul. [...] na obiekty związane z działalnością w zakresie obróbki i przerobu drewna, objętej zgłoszeniem dokonanym przez Zakład Produkcyjno-Handlowo-Transportowy [...] w dniu [...].10.2004 r. Po rozpatrzeniu wniosku właściciela zakładu, A. R., o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005r, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] września 2005r., stwierdził nieważność tej decyzji z uwagi na fakt, iż został przekroczony przez Starostę [...] 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu. Zdaniem Wojewody, zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Wojewoda wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 65 ust. 1 kpa, jeżeli organ administracji, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, przy czym ust. 2 cyt. przepisu stanowi, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu, uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W świetle cyt. przepisu, zdaniem Wojewody, należy uznać, że zgłoszenie zostało dokonane 7 października 2004r. [...] lutego 2005r. K. W.- J., właścicielka nieruchomości przy ul. [...] w [...], która nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę, wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2005r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] wnoszącej sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania trzech hal magazynowych położonych w [...] przy ul. [...]. Nieruchomość K. W.-J. jest oddzielona od nieruchomości należącej do inwestora pasem drogi gruntowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku K. W. – J. decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2005 r. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora A. R., o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].06.2006 r., W opinii Głównego Inspektora, terminy przewidziane w art. 74 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego należy liczyć od daty wpływu do właściwego organu, tj. w niniejszym przypadku do Starostwa Powiatowego w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazuje, że postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].11.2004 r. przekazujące wg właściwości zgłoszenie , wpłynęło do Starostwa [...] w dniu [...].12.2004 r. Następnie Starosta Powiatowy w [...] postanowieniem z dnia [...].12.2004 r., znak: [...], zobowiązał Zakład Produkcyjno-Handlowo-Transportowy [...], do przedstawienia określonej dokumentacji. Wobec faktu, iż inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, Starosta Powiatowy w [...], decyzją z dnia [...].01.2005 r., znak: [...], wniósł sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania trzech hal magazynowych położonych w [...] przy ul. [...] na obiekty związane z działalnością w zakresie obróbki i przerobu drewna, objętej zgłoszeniem dokonanym przez Zakład Produkcyjno-Handlowo-Transportowy [...] w dniu [...].10.2004 r. Zatem, zdaniem Głównego Inspektora, należy stwierdzić, iż Starosta Powiatowy w [...], jako organ właściwy, wydając stosowne rozstrzygnięcia, podjął właściwe działania w ustawowym terminie. Inwestor miał obowiązek uzupełnić zgłoszenie w terminie do [...].01.2005 r. (vide: postanowienie Starosty [...] z dnia [...].12.2004 r., znak: [...]). Niewywiązanie się z powyższego obowiązku musiało skutkować wniesieniem sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy odnośnie kwestionowania posiadania przez K. W. – J. statusu strony, Główny Inspektor wskazał, iż działka K. W. – J. znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Zdaniem organu potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym osoby posiadające działkę w sferze oddziaływań inwestycji emitujących hałasy, wibracje, pyły, (taką niewątpliwie jest inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania), mają interes prawny, a tym samym przymiot strony. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył A. R. Zdaniem skarżącego nieuprawnionym jest twierdzenie organu, że nieruchomość K. W.-J. znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji a w związku z tym posiada walor strony. Ponownie przypomina, że nieruchomość jej nie graniczy z działką skarżącego, a organ nie wskazał, z treści jakiego przepisu wywodzi uprawnienia do występowania W. J.w charakterze strony w niniejszej sprawie. Skarżący przytacza tezy orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego definiujące pojęcie Interesu prawnego i konieczności oparcia go na normach administracyjnego prawa materialnego. Skarżący wskazuje, że działka jego przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego na cele produkcyjne. Przez kilkadziesiąt lat działał na niej zakład produkcji betonu. Po wykupieniu upadłego zakładu, skarżący posadowił na niej, zgodnie z przepisami hale magazynowe. W związku ze zmianą zapotrzebowania na rynku dokonał zmiany sposobu użytkowania tych hal na usługowo-produkcyjne. Wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska z dnia 26.07.2002 w sprawie rodzajów instalacji, mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów środowiska albo środowiska jako całości, przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do instalacji mogących znacznie zanieczyszczać środowisko. Nie jest to również przedsięwzięcie dla którego obowiązkowo należy wykonywać raport oddziaływania na środowisko. Nie jest też zakładem zwiększonego ryzyka o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 09.04.2002 w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych. Na podstawie norm prawnych nie można zatem przyjąć, że przedsięwzięcie oddziaływuje negatywnie na środowisko. W toku prowadzonych kolejnych postępowań, na zlecenie skarżącego wykonany został jednak raport oddziaływania na środowisko W raporcie tym jednoznacznie wskazano, że " nie wystąpi naruszenie bądź ograniczenie interesów osób trzecich" a "tereny zabudowy mieszkaniowej nie będą narażone na przekroczenie norm imisji w zakresie wszystkich wprowadzanych do powietrza gazów i pyłu" Skarżący podtrzymuje również zarzut naruszenia przepisu art. 65§1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego podnosząc, że zgodnie z dyspozycją tego przepisu, jeżeli organ administracji, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, przy czym ust. 2 cyt. przepisu stanowi, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu, uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, należy uznać, że zgłoszenie zostało dokonane [...] października 2004r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.138§1 pkt.3 kpa w związku z art. 157 §2 kpa. Zgodnie z treścią art.157§2 kpa postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli postępowanie zostanie wszczęte na żądanie osoby nie będącej stroną wówczas postępowanie takie należy umorzyć. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, a dotyczącym zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie ma zastosowania art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze ). Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. W sprawach ze zmianą sposobu użytkowania o tym czy danej osobie przysługuje status strony rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest w oparciu o przepis art.28 kpa. Osoba, która twierdzi, że przysługuje jej status strony winna wskazać konkretny przepis prawa stanowiący podstawę jej żądań. Jeśli takiego przepisu nie ma, to osoba ta ma interes faktyczny we wszczęciu postępowania, a nie interes prawny. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wszczynając postępowanie nadzorcze na wniosek K. W.-J. nie wykazał jej interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym dot. zmiany sposobu użytkowania trzech hal magazynowych położonych w [...] przy ul. [...]. Sam fakt niezadowolenia właściciela lub użytkownika nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie, czy niezgodność planów osobistych z formą zagospodarowania okolicznych terenu w żadnym wypadku nie może stanowić o jego automatycznym interesie prawnym i prawie do występowania w postępowaniu administracyjnym jako strona. Nieruchomość K. W. J. nie graniczy z działką skarżącego, a organ nie wskazał, z treści jakiego przepisu wywodzi uprawnienia do występowania W. J. w charakterze strony w niniejszej sprawie. "Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu." ( Wyrok NSA z 27.09.2001 ISA 2326/00 LEX nr 54528) "Osoba trzecia" powołująca się na ochronę swoich uzasadnionych interesów, czyli chcąca w postępowaniu brać udział na prawach strony, powinna wykazać, że pod względem podmiotowym i przedmiotowym ma do tego prawo. Tak więc podmiot taki powinien udokumentować, że jest właścicielem (współwłaścicielem) lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiedniej i że projektowana inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne, wskazując, w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Mówiąc o "osobie trzeciej" należy rozumieć to pojęcie zgodnie z art. 29 k.p.a. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może mieć miejsce wtedy, gdy strona wykaże, że został naruszony jej bezpośredni interes prawny, czyli należy wykazać, że dana inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa, co jednocześnie narusza interes strony. ( Wyrok WSA w warszawie z dnia 15.10.2004r IVSA4/02 LEX nr 164450 ) Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie administracyjnej z zakresu prawa budowlanego muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Zauważyć należy, że żaden z organów do tego powołanych nie stwierdził, w wyniku licznie przeprowadzonych, kontroli negatywnego oddziaływania prowadzonej produkcji na środowisko w jakiejkolwiek postaci, formie czy czasie. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu bez zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej. Ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby sporna inwestycja powodowała jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości należącej do K. W. J., której nieruchomość nie graniczy nawet bezpośrednio z terenem inwestycji, brak było podstaw do przyznania w/w statusu strony w postępowaniu dotyczącym wzruszenia decyzji Wojewody w trybie art. 156 § 1 Kpa. Ponadto zauważyć należy, że inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych do organu właściwego w dniu [...] grudnia 2004r. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 4 art.71 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. 207 poz.2016 z 2003r.), należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Termin 30 dni, określony w art. 71 ust.4, jest terminem w którym organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję ust. 3 art.71 . Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie ma prawnego umocowania. Termin ten jest zarówno terminem dla "organu" jak i terminem "dla strony". Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zgłoszenia. Upływ terminu określonego w art. 71 ust.4 oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Istotne zatem jest ustalenie, co w istocie oznacza wydanie decyzji w dniu [...] stycznia 2005r. a więc niewątpliwie po 30 dniach od daty właściwego zgłoszenia robót budowlanych przy czym wskazać należy ,że termin określony w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, bo jego wpływ wywiera skutki w sferze prawa materialnego. Termin 30 dni przeznaczony jest dla organu administracyjnego, który w tak zakreślonym czasie uprawniony jest do skorzystania ze swoich uprawnień w sytuacji wypełniającej dyspozycję art. 71 ust. 5 ustawy. Natomiast inwestor w tych ramach czasowych ma obowiązek powstrzymania się od rozpoczęcia robót budowlanych. Jeżeli więc w tym przepisie ma istnieć wzajemna korelacja zobowiązanych strony i organu to inwestor musi sprzeciw organu otrzymać najpóźniej 30 dnia od daty zgłoszenia robót budowlanych. Obowiązek wstrzymania się inwestora został, bowiem określony tylko na taki okres czasu i 31 dnia inwestor może przystąpić do zaplanowanych prac budowlanych. Działanie inwestora nie może być oceniane negatywnie z perspektywy później doręczonej decyzji o sprzeciwie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.