VII SA/Wa 1567/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. G. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. którym odmówiono wszczęcia na wniosek J. G. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., udzielającej E. N. pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo-gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 28 k.p.a. i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, będący przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten, zdaniem organu, ma zastosowanie również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponieważ inwestorem ww. budynku była E. N., J. G. nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie Organ podkreślił, że wniosek J. G. z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest jego kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., oraz że kwestia posiadania przez J.G. legitymacji do złożenia takiego wniosku była już badana przez organy oraz sąd administracyjny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2006 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2179/06, oddalił skargę J. G. na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z powyższych względów, z uwagi na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), rozpatrując kolejny wniosek J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., organy są związane oceną prawną zawartą w ww. wyroku sądu przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ stwierdził, że ze względu na niedopuszczalność wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Także wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji nie może być skuteczny z uwagi na to, że organem właściwym do wszczęcia takiego postępowania jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jednak uprawniony organ samodzielnie przesądza, czy zachodzi potrzeba wszczęcia takiego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J. G., zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 61 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazał, że stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] i [...] o pozwoleniu na budowę hali, zaś decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana w dacie, w której ww. decyzje były już wyeliminowane z obrotu prawnego, co jest sprzeczne z art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Wskazał ponadto, że działka nr [...] w dacie wydawania pozwoleń na budowę nie była podzielona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. W piśmie dnia 17 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi w całości, podnosząc naruszenie: art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego; art. 28 oraz art. 235 § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 7 ust. 1 Konstytucji. Ponadto wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Podkreślił bliskie sąsiedztwo nieruchomości skarżącego z działką nr [...] obr. [...], a także brak ważnego pozwolenia na budowę w dacie uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przede wszystkim należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2179/06 oddalił skargę J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. znak: [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku magazynowo-gospodarczego na działce nr [...]. Sąd podzielił stanowisko organów, że z uwagi na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego skarżący nie jest stroną, więc nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu, organy związane są oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Biorąc pod uwagę, że Sąd także jest związany oceną prawną zawartą w przywołanym wyroku, skarga podlega oddaleniu, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku w postaci jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, rozpoczęte na żądanie strony, składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Stąd też zarzut naruszenia art. 235 § 1 w zw. za art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 Konstytucji uznać należy za nietrafny. W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniona była przyczyną podmiotową, a mianowicie okolicznością, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten zawęża krąg podmiotów, mogących być stroną postępowania, w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a. W konsekwencji wyłączona jest możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych, wbrew twierdzeniu zawartemu w piśmie z dnia 17 listopada 2014 r., stroną postępowania może być tylko i wyłącznie inwestor (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2662/13). W związku z powyższym należało wskazać, tak jak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2179/06, że skarżący J. G. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo-gospodarczego udzielonego E. N., albowiem nie był on inwestorem. W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż nie stwierdzono naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Ponieważ rozstrzygnięcie organów miało charakter formalnoprawny, zarzuty dotyczące decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie mogły zostać rozpoznane przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. skarżący nie sprecyzował, na czym naruszenia te miały polegać, zatem nie jest możliwe odniesienie się do tych zarzutów. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.