VII SA/Wa 1567/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkańców Osiedla [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkańców Osiedla [...] w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkańców Osiedla [...] w [...] ("skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydana w trybie wznowienia postępowania, w następującym stanie sprawy: Starosta [...] ("Starosta") decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla B. B. ("inwestor") na wykonanie robót budowlanych polegających na zabudowie balkonu lokalu mieszkalnego nr 215 w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] nr [...] w [...] na działce ew. nr [...] obręb [...]. Wspólnota Mieszkańców Osiedla [...] w [...] nie została uznana za stronę ww. postępowania. Pismem z [...] stycznia 2018 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Starosty, powołując się na przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a.").W uzasadnieniu tego wniosku skarżąca podniosła, że inwestycja dotyczy nieruchomości wspólnej, a z pewnością nieruchomość wspólna znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Powołała się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z 7 marca 2008 r., III CZP 10/08, oraz podniosła, że w niniejszej sprawie elementy konstrukcyjne balkonu trwale połączone z bryłą budynku, w tym płyty balkonowe, balustrady i warstwa izolacyjna stanowią nieruchomość wspólną, podobnie jak elewacja budynku; konstrukcja, która ma utrzymywać przesuwne szyby loggi, mocowana będzie do bocznej ścianki, co wiąże się z uszkodzeniem izolacji, a więc prowadzi bezpośrednio do naruszenia elementów należących do części wspólnych budynku; co więcej montaż dolnych prowadnic loggi może prowadzić do uszkodzenia położonej przez Wspólnotę warstwy hydroizolacji. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że decyzja Starosty została jej przedstawiona przez inwestora w dniu [...] grudnia 2017 r. Starosta postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1, art. 150 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie zakończonej ww. decyzją tego organu z [...] listopada 2017 r., nr [...]. Następnie organ ten decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania powrócił do rozpatrzenia wniosku inwestora, a analizując sprawę ponownie uznał, że decyzja ostateczna jest prawidłowa. Za kluczowe przy tym uznał ustalenie, czy skarżąca ma interes prawny w tej sprawie, a w tym zakresie posiłkował się wyrokiem NSA z 23 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1245/14, w którym to Sąd stwierdził, że zgoda wspólnoty mieszkaniowej na zabudowę tarasu lub balkonu jest wymagana tylko wówczas, gdy jest on częścią nieruchomości wspólnej, czyli w sytuacji, gdy dostęp do niego ma większa liczba mieszkańców, niż tylko właściciel lokalu, do którego przylega balkon lub taras. Analizując projekt zatwierdzony ostateczną decyzją ustalił, że wejście na balkon prowadzi jedynie z lokalu inwestora, a wobec tego przyjął, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie i nie była wymagana jej zgoda na inwestycję – tj. zabudowę balkonu. Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca, wnosząc w terminie odwołanie i podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Skarżąca podała m.in., że stanowisko Starosty pozostaje w sprzeczności z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") nr [...] nakazającą Wspólnocie wykonanie m.in. napraw uszkodzonej izolacji balkonów. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Wojewoda [...] wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] kwietnia 2018 r., którą to na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego orzeczenia, Wojewoda podzielił ocenę Starosty o niewystąpieniu w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przywołując na poparcie swojego stanowiska również wyrok NSA z 23 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1245/14. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r. poz. 716; "ustawa o własności lokali"), nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz część budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Podał też, że z analizy projektu wynika, że przedmiotowy balkon służy do wyłącznego użytku inwestora; wejście na ten balkon prowadzi jedynie z należącego do inwestora lokalu mieszkalnego, a to wyłącza możliwość uznania tego balkonu za część nieruchomości wspólnej; służy on zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, wypoczynku i niewątpliwie wykazuje związek funkcjonalny z pozostałymi częściami lokalu, dlatego nie jest wymagana zgoda wspólnoty na zabudowę balkonu. W skardze do Sądu na ww. decyzję Wojewody, skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji Starosty z [...] listopada 2017 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: -art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; "Prawo budowlane"), poprzez odmowę uchylenia decyzji Starosty [...] i błędne przyjęcie, że nastąpił brak spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy nieruchomość wspólna znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę i w konsekwencji skarżąca jako strona postępowania winna wziąć w nim udział, zaś projekt budowlany zabudowy loggi jest wadliwy i jego wykonanie spowoduje znaczne szkody po stronie Wspólnoty; -art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji - Starosty [...], podczas gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia, gdyż skarżąca była stroną postępowania i nie wzięła w nim udziału bez swojej winy, zaś projekt budowlany zabudowy loggi jest wadliwy i jego wykonanie spowoduje znaczne szkody po stronie Wspólnoty; -art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że balkon objęty pozwoleniem na budowę mieści się w obszarze oddziaływania nieruchomości oraz, że koliduje z prowadzonymi przez skarżącą pracami naprawczymi w obrębie elewacji i balkonów, których obowiązek wykonania został nałożony na Wspólnotę decyzją wydaną przez PINB oraz, że zabudowa balkonu spowoduje szkody polegające na naruszeniu części wspólnych budynku i wpłynie na formę architektoniczną całego budynku; -art. 7, 77 § 1 i 84 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności, czy balkon objęty projektem znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości, czy zabudowa balkonu została w sposób prawidłowy naniesiona na plan budynku, jak również czy nie pozostaje w sprzeczności z pracami naprawczymi nałożonymi na skarżącą decyzją PINB oraz, czy zabudowa nie spowoduje szkody w częściach wspólnych budynku a także z uwagi na brak wyjaśnienia, czy projektowany balkon oddzielony jest od innych balkonów położonych w tej samej linii trwałymi ścianami; -art. 8 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie czy projekt budowy loggi koliduje z pracami nałożonymi na Wspólnotę decyzją PINB, czy loggia została w sposób należyty zaprojektowana i jaki jest zakres oddziaływania loggi; -art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez błędne przyjęcie, że skoro balkon służy do wyłącznego użytku inwestora, ponieważ wejście na ten balkon prowadzi jedynie z należącego do inwestora lokalu mieszkalnego, to wyłącza to możliwość uznania tego balkonu za część nieruchomości wspólnej, dlatego nie jest wymagana zgoda skarżącej na zabudowę przedmiotowego balkonu. Do skargi załączono decyzję PINB w [...] z [...] lutego 2015 r. nr [...] nakazującą skarżącej na podstawie art. 66 ust. 3 ustawy Prawo budowlane usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dot. stanu technicznego trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w [...] przy ul. [...] [...], [...] i [...] m.in. poprzez dokonanie napraw uszkodzonej izolacji balkonów oraz naprawę konstrukcji płyt balkonowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna; Sąd zgadza się bowiem ze skarżącą, że organy orzekające wadliwie oceniły jej interes prawny i wadliwie przyjęły, że w okolicznościach sprawy nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozwijając powyższe Sąd przede wszystkim zauważa, że kontrolował w sprawie decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej tego ostatniego organu z [...] listopada 2017 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. B. pozwolenia na roboty budowlane polegające na zabudowie balkonu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Decyzje te zostały wydane w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, wszczętego z wniosku skarżącej a opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stąd też zważyć należy, że przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 – art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś -mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu- dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Gdy organ ustali nieistnienie badanej przesłanki wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną) organ wydaje dopiero po ustaleniu czy inaczej - stwierdzeniu przyczyny wznowienia i po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile w końcowej fazie swych ustaleń nie stwierdzi, iż wystąpiły przeszkody wymienione w art. 146), stosując wówczas nowy stan prawny. Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma więc obowiązek przystąpić po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej wystąpienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznego oceny i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać w końcu należy, że art. 151 reguluje możliwe sposoby rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowania) nie wystąpiła, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną (a to – w granicach stwierdzonej podstawy wznowienia i w celu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zasady rządzące postępowaniem wznowieniowym zostały w sprawie zachowane; prawidłowo bowiem wznowiono postępowanie przyjmując, że zachowano termin miesięczny uregulowany w art. 148 § 2 k.p.a. (wniosek wniesiono [...] stycznia 2018 r., a o decyzji ostatecznej skarżąca dowiedziała się [...] grudnia 2017 r., co wykazała załączając do wniosku pismo inwestora z tej daty skierowane do Wspólnoty i informujące o ostatecznej decyzji), oraz, że badanie przesłanki wznowienia określonej we wniosku może mieć miejsce tylko w toku postępowania, po jego wznowieniu. Błędnie jednak wywiedziono, że okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie w I instancji przepisu art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec niewystąpienia przesłanki wznowienia. I tak, odnośnie do oceny organów dotyczącej wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (a więc: pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy), Sąd zauważa, że ważnym w tym zakresie było wyjaśnienie, czy skarżąca powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2017 r. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym tą decyzją skarżąca nie brała udział, a organ uznał, że jedyną stroną tego postępowania jest inwestor. Dokonanie ustaleń we wskazanej kwestii wymagało uwzględnienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadzając ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę (także, zgodnie z dominującym orzecznictwem, prowadzonych w trybach nadzwyczajnych), uzależniając dodatkowo ich status od tego, czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ww. ustawy budowlanej. Wymagało nadto przeprowadzenia analizy projektu budowlanego spornej inwestycji (zabudowy balkonu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym), a także podnoszonej w tym kontekście argumentacji skarżącej, z której to wynika, że planowane roboty budowlane dotyczą nieruchomości wspólnej, jak również, że nieruchomość wspólna znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Pełnej i wyczerpującej oceny w tym zakresie na żadnym etapie postępowania nie przeprowadzono; skoncentrowano się wyłącznie na tezie wynikającej z wyroku NSA z 23 października 2015 r. sygn. akt II OSK 1245/14, zapadłego w innym stanie sprawy i nie wiążącym w tej sprawie. Nie wzięto przy tym pod uwagę uchwały Sądu Najwyższego z 7 marca 2008 r. III CZP 10/08 (przywoływanej w postępowaniu przez skarżącą), w której to uzasadnieniu wskazano, że "(...) ani ustawa o własności lokali, ani Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "balkon", a doświadczenie życiowe dowodzi, iż pojęciem tym określa się zróżnicowane pod względem konstrukcyjnym, architektonicznym i wizualnym części budynku. W tej sytuacji, wobec braku jurydycznych kryteriów pozwalających na dookreślenie tego pojęcia, należy przyjąć, że pod pojęciem balkonu" jako części budynku stanowiącej zarazem część składową lokalu mieszkalnego rozumieć należy tę tylko jego część, która służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych. Jest nią przestrzeń wewnętrzna, z reguły wyodrębniona podłogą i balustradą, a niekiedy także ścianami bocznymi i sufitem, z wyłączeniem zawsze ściany przedniej, której brak pozwala na uznanie tej części budynku za balkon i umożliwia zarazem korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem. Wobec tego elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem - na podstawie art. 3 ust. 2 u.w.l. - powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną." Nie uwzględniono w efekcie, że w orzecznictwie (na podstawie ww. uchwały SN) przyjęta została koncepcja, zgodnie z którą balkon lub loggia przylegające do określonego lokalu i służące do wyłącznego użytku osób zajmujących ten lokal stanowią część składową tego lokalu, przy czym dotyczy to tylko "wewnętrznej" części balkonu lub loggi, natomiast ich elementy zewnętrzne i elementy konstrukcyjne bezpośrednio przylegające do bryły budynku są elementami nieruchomości wspólnej; nadto, w pewnych przypadkach, gdy wymagają tego względy estetyczne lub architektoniczne, pewne elementy urządzenia balkonu (np. barierki, daszki) także uważa się za części nieruchomości wspólnej, choćby służyły do wyłącznego użytku osób zajmujących określony lokal (v. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2404/15 i powołane w tym wyroku orzecznictwo). W tym też kontekście, analizując (w sposób dość pobieżny) projekt zatwierdzony ostateczną decyzją nie uwzględniono, że elementy konstrukcyjne balkonu trwale połączone z bryłą budynku, w tym płyty balkonowe i balustrady stanowią nieruchomość wspólną, podobnie jak elewacja budynku oraz, że konstrukcja, która ma utrzymywać przesuwne szyby loggi, składa się z dwóch części, dolnej i górnej, z czego górna mocowana będzie do płyty balkonowej, tj. spodu płyty żelbetowej logii 2 piętra, zaś dolna – do wierzchu stalowej poręczy balustrady, a więc elementów zabudowy wchodzących w skład nieruchomości wspólnej. Nie dostrzegając powyższego, błędnie w efekcie wywiedziono o braku interesu prawnego skarżącej Wspólnoty, wadliwie koncentrując się wyłącznie na tym, że wejście na balkon, którego dotyczy ostateczna decyzja (zezwalająca na jego zabudowę) prowadzi jedynie z należącego do inwestora lokalu. Podnosząc powyższe Sąd dostrzega jednocześnie, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego znajdujący w sprawie zastosowanie należy wykładać w ten sposób, że skoro ustawodawca chroni interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, to tym bardziej zasługują na ochronę właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości podlegającej działaniom inwestora. Sąd zauważa także, że wobec treści art. 6, art. 19, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interes właścicieli lokali. Sąd stwierdza zatem, że jeżeli inwestycja "obejmuje" m.in. elementy zabudowy wchodzące w skład nieruchomości wspólnej, przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje wspólnocie mieszkaniowej uprawnionej do reprezentowania interesów właścicieli tej nieruchomości. Z opisu rozwiązań projektowych zaakceptowanych ostateczną decyzją wynika, że taka sytuacja ma w tym przypadku miejsce, a skoro tak, to ocenę organów dokonaną w sprawie w kontekście wystąpienia przesłanki wznowienia należało uznać za wadliwą. Z tych też przyczyn za błędną Sąd uznał ocenę organów obu instancji wskazującą na brak przymiotu strony skarżącej w niniejszej sprawie oraz niewystąpienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uwzględniając powyżej zaprezentowaną ocenę, organ I instancji obowiązany będzie ponownie rozpatrzyć sprawę w trybie wznowienia, przystępując do kolejnego etapu, tj. ustalenia wpływu stwierdzonej wady na wydane rozstrzygnięcie, i w zależności od wyniku tego postępowania wydać decyzję znajdującą oparcie w art. 151 k.p.a. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.