VII SA/Wa 1576/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] stwierdzającej, po wszczęciu postępowania na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...], nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu B. T. R., Panu E. H. J., Panu A. P. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażem podziemnym i rozbiórkę istniejącego niskiego budynku mieszkalnego i szklarni na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...]), przeniesionej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], znak: [...], na rzecz [...] Sp. z o.o., Uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, po wszczęciu postępowania na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...], nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażem podziemnym i rozbiórkę istniejącego niskiego budynku mieszkalnego i szklarni na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...]), przeniesionej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], znak: [...], na rzecz [...] Sp. z o.o. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], [...] Sp. z o.o. wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r.. Nr [...], nie została doręczona skarżącej Spółce. Jak wynika z akt sprawy organ wojewódzki wysłał zaskarżoną decyzję M. B., który nie został ustanowiony pełnomocnikiem do reprezentowania [...] Sp. z o.o. w niniejszym postępowaniu nieważnościowym bowiem w aktach sprawy brak jest takiego pełnomocnictwa. Korespondencja została zwrócona nadawcy z informacją na kopercie - adresat nieznany. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że skarżąca - [...] Sp. z o.o. nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Odwołująca się spółka nie została też poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, iż [...] Sp. z o.o. wniosła odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...]naruszył przepis art. 10 § 1 i art. 64 § 4 Kpa. poprzez niezapewnienie stronie, czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał także, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] została doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej [...]. Tymczasem w aktach sprawy organu I instancji znajduje się pełnomocnictwo, z którego wynika, że D. R. jest upoważniona do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w omawianej sprawie (na pełnomocnictwie znajdują się 2 nieczytelne podpisy). Ponownie rozpatrując sprawę organ wojewódzki powinien ustalić, kto złożył podpisy pod w/w pełnomocnictwem i jeżeli są to podpisy członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], organ I instancji powinien wszelką korespondencję doręczyć pełnomocnikowi Wspólnoty Mieszkaniowej. Organ wojewódzki ponownie rozpatrując sprawę powinien także prawidłowo ustalić krąg stron przedmiotowego postępowania, a następnie zawiadomić wszystkie strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz prawidłowo doręczyć im pełną korespondencję, w tym decyzję kończącą postępowanie. Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że status strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ustala się na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 02 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 83/08). Zdaniem organu odwoławczego ze względu na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty odwołania nie mogły być poddane ocenie na tym etapie postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o.. domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 138 § 2 oraz art. 136 w zw. z art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy mając wątpliwości co do przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego powinien w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, tj. w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. podjąć działania w celu wyjaśnienia i rozstrzygnięcia powziętych przez siebie wątpliwości. Dotyczy to zarówno uczestnictwa spółki [...] Sp. z o.o. w postępowaniu nieważnościowym przed Wojewodą [...], jak i wątpliwości co do podpisów na pełnomocnictwie udzielonym przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] Pani D. R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął jednak jakichkolwiek czynności w celu wyjaśnienia kwestii uczestnictwa [...] Sp. z o.o., jak i M. B. w postępowaniu (np. organ odwoławczy nie zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie/potwierdzenie kwestii pełnomocnictwa dla M. B.). Skarżącemu nic również nie wiadomo, o jakichkolwiek działaniach organu odwoławczego, w celu wyjaśnienia kwestii pełnomocnictwa udzielonego przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...].Tym samym organ odwoławczy naruszył również zasady wyrażone w art. 6 i 7 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynika, iż przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej były ustalone przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego jakich dopuścił się organ pierwszej instancji. Naruszenia przepisów postępowania polegały na braku zapewnienia uczestnictwa skarżącej spółki w postępowaniu przed organem pierwszej instancji tj. braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz braku doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powziął wątpliwość co do skuteczności pełnomocnictwa udzielonego przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] D. R., jak również skuteczność doręczenia tej Wspólnocie Mieszkaniowej decyzji organu pierwszej instancji. Opisane wyżej wątpliwości organu odwoławczego odnoszące się do przebiegu postępowania przed organem pierwszej instancji mogły i powinny zostać wyjaśnione w drodze przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. Wskazany przepis umożliwiał Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zwrócenie się do skarżącej spółki o wyjaśnienie kwestii uczestnictwa skarżącej oraz M. B. w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga fakt, iż w odwołaniu skarżąca nie podnosiła zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i brak doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą spółkę pracownikowi do przeglądania akt w dniu 17 października 2012r., a więc po 9 dniach od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które zostało wszczęte w dniu 8 października 2012r. Wyjaśnienie sprawy pełnomocnictwa udzielonego przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] także powinno nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z brzmienia art. 138 § 2 k.p.a. wynika więc, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania nie wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie sądu wątpliwości organu odwoławczego co do przebiegu postępowania pierwszo instancyjnego powinny zostać wyjaśnione w trybie art. 136 k.p.a., który pozwalał organowi odwoławczemu na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego albo zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi, który wydał decyzję. W tym stanie rzeczy należy uznać za zasadne zarzuty skargi kwestionujące legalność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wadliwie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a dodatkowo z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw do przyjęcia, że usunięcie ewentualnych uchybień organu pierwszej instancji mieści się w przesłance "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowały jej rozstrzygnięcie. Sąd nie uwzględnił wniosku o zastosowanie art. 135 ppsa bowiem przedmiotem zaskarżenia i kontroli sądowej była decyzja o charakterze kasacyjnym, tj. decyzja nie rozstrzygająca sprawy co do istoty. W tej sytuacji rozpatrzenie sprawy merytorycznie przez sąd byłoby zastępowaniem organu w realizacji jego kompetencji i byłoby sprzeczne z charakterem kontroli sądowo administracyjnej. Ze wskazanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.