VII SA/Wa 158/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Wojewoda [...]postanowieniem z [...] grudnia 2021r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 i 144 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia N.- uchylił postanowienie Starosty P. z [...] października 2021 r. zawieszające postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę hali magazynowej (dz. nr ew. [...], obr. [...] miasta P.). Organ wskazał, że 24 maja 2021 r. wpłynął wniosek E.H. o pozwolenie na budowę ww. inwestycji. W dniu 14 czerwca 2021 r. P. Sp. z o. o. Sp. k. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania, dołączając kopię jej podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta P. z [...] listopada 2020 r. o warunkach zabudowy. Pismem z 16 sierpnia 2021 r. spółka poinformowała, że SKO w C. postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta P. z [...] czerwca 2021 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] listopada 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał, że Starosta P. zawiesił z urzędu postępowanie na mocy art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, z uwagi na zagadnienie wstępne tj. wznowienie postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy ww. hali magazynowej. Następnie wyjaśnił, że zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa stanowi przeszkodę, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślił, że organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania, a więc rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego warunkuje rozpatrzenie sprawy. Zaznaczył - powołując się na orzecznictwo - że jeżeli wystąpi zagadnienie, którego nie rozstrzygnięcie wyklucza każde - pozytywne, jak i negatywne - zakończenie postępowania, organ zobligowany jest je zawiesić. Związek ten nie zachodzi jeżeli rozstrzygnięcie innej sprawy może (ale nie musi) jedynie w przyszłości wpłynąć na daną sprawę. W pojęciu zagadnienia wstępnego nie mieści się konieczność wyjaśnienia stanu prawnego lub faktycznego sprawy, lecz rozstrzygnięcie podstawowej dla wyniku innej sprawy kwestii prawnej, która albo stała się sporna w toku postępowania, albo której wyjaśnienie jest konieczne ze względu na prawo materialne. W takim przypadku organ musi ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Jeżeli związek ten nie występuje zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. W ocenie Wojewody [...], opisane zagadnienie pomimo, że istotne dla sprawy, nie jest zagadnieniem wstępnym. Stanowi wyłącznie okoliczność faktyczną, a nie prawną. Dopóki ostateczna decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w mocy może być podstawą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożyła P. Sp. z o. o. Sp. k. zarzucając naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie wobec przyjęcia, że możliwym jest, aby równolegle toczyły się postępowania w sprawie warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę. 2. art. 6, 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niezbadanie materiału dowodowego, w tym niepoczynienie ustaleń, jaki wpływ na decyzję o pozwoleniu na budowę mogłoby mieć negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi – po przedstawieniu przebiegu postępowania - spółka zaznaczyła m.in., że postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. SKO w C. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta P. z [...] czerwca 2021 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. uchylił postanowienie Starosty P. z [...] czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę spółki na powyższe postanowienie wyrokiem z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2044/21. Decyzją z [...] października 2021 r. organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Skarżąca wskazała, że sam organ podnosi, że kwestia zakończenia postępowania w sprawie warunków zabudowy ma istotne znaczenie dla wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem strony, postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę powinny toczyć się chronologicznie i dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, w tym z postępowaniem sądowoadministracyjnych, powinno być prowadzone postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zaznaczyła, że nie ponosi odpowiedzialności za to, że inwestor podjął pozorne działania w celu wyeliminowania skarżącej z kręgu stron postępowania, jak i za to, że obie sprawy prowadzą różne organy, z których Burmistrz Miasta P. nie uznaje skarżącej za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a Starosta uznaje ją za stronę w sprawie pozwolenia na budowę. Takie działanie nie pogłębia zaufania do władzy publicznej. Wskutek naruszenia kolejności postępowań konieczne jest doprowadzenie do zakończenia postępowań dotyczących warunków zabudowy, a następnie o wydanie pozwolenia na budowę. Ze względu na powyższą, nietypową sytuację, zawieszenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest zatem słuszne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej Sąd dokonuje pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie będące podstawą stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że badane postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co sprawia, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje oceny merytorycznej rozstrzygnięcia. Kontroluje zatem zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazany przepis zobowiązuje do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest kwestia prawna, która nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta na właściwej drodze przez inny organ lub sąd. Konieczne jest istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie chodzi jednak o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości co do aspektów prawnych sprawy, ale o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jedynie stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli możliwe jest wydanie decyzji. Innymi słowy, jeżeli w sprawie wystąpi zagadnienie, którego nierozstrzygnięcie wyklucza wydanie każdego (pozytywne jak i negatywnego) zastosowanie znajduje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi zatem o ścisłą zależność (związek przyczynowy) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Stosując art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może się zatem sugerować przewidywaniami co do wyniku postępowania, ale wyłącznie tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że prawidłowo Wojewoda [...] uchylił postanowienie organu I instancji. Wbrew bowiem zarzutom skargi, w niniejszej sprawie nie występowało zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie toczy się postępowanie wznowieniowe zakończone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta P. z [...] listopada 2020 r. o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowej hali magazynowej, niemniej – jak słusznie wskazał organ II instancji - dopóki nie zostanie ona prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego, wiąże organ architektoniczno budowlany i stanowi podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Chronologia spraw, na którą wskazuje strona w uzasadnieniu skargi, dotyczy postępowań toczących się w trybie zwykłym. Nie miała zatem wpływu na kontrolowane rozstrzygnięcie. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.