VII SA/Wa 1580/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala W wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., którą udzielono [...] Sp.z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na montażu modułowej stacji segregacji odpadów na terenie wysypiska śmieci w [...] (działki nr [...], obręb [...]) gm. [...],Wojewoda [...] na podstawie art.157 §1 i art.158 §1, w związku zart.156 §1 pkt2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, z późniejszymi zmianami) zwanej dalej K.p.a. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] stycznia 2010r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie nadzwyczajne w związku z wystąpieniem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska [...] o stwierdzenie z urzędu nieważności powyższej decyzji Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] stycznia 2010 r. z uwagi na wydanie decyzji pomimo braku decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, co stanowi, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, naruszenie art.72 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 z późn.zm.). Stwierdzając nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. Wojewoda [...] doszedł do przekonania, że udzielone spółce [...] pozwolenie na budowę modułowej stacji segregacji odpadów wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z opisem projektu zagospodarowania części działki (str.4 projektu budowlanego) "zainstalowana stacja segregacji ma w dużym stopniu odciążyć bezpośrednie składanie odpadów odzyskując z nich większość surowców. Surowce te zostaną zagospodarowane". Stacja składać się będzie z urządzeń, umożliwiających mechaniczną i ręczną segregację śmieci. Segregacja ta polegać będzie na rozdzieleniu różnych frakcji odpadów (dzięki sitom wibracyjnym), a także wydzieleniu tych odpadów, które nadają się do dalszej obróbki, w tym do recyklingu. Proces ten odpowiada definicji procesu R15, tj. przetwarzania odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w t wymagało ym do recyklingu, wymienionego w Załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 185 poz. 1243 zpóźn. zmianami) jako jeden z procesów odzysku. Wobec powyższego stację segregacji odpadów należy uznać za instalację związaną z odzyskiem odpadów, wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia w/s przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc zaliczaną do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do przepisu art.71 ust.2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku dla przedsięwzięcia, mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art.72 ust.3 tej ustawy decyzję tę dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] doszedł do przekonania, że skoro do wniosku o pozwolenie na budowę dla wymienionej na wstępie inwestycji należało dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, to tym samym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy ocenić jako rażące naruszenie prawa, przede wszystkim przepisów art.35 ust.1 i art.32 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010r., Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, że zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010r., Nr [...], znak; [...]; sporne zamierzenie inwestycyjne obejmowało montaż na istniejącym wysypisku śmieci stacji segregacji odpadów o średniej mocy w celu odzyskania z odpadów większości surowców co miało następować w wyniku mechanicznej i ręcznej segregacji śmieci i co potwierdza schemat poglądowy stacji, przewidujący kabinę sortownicząz płaskim sitem wibracyjnym oraz kabinę sortowniczą w której przewidywany był manualny odzysk surowców wtórnych. Z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007r., Nr [...], znak: [...]; udzielającej Gminnym Zakładom Użyteczności Publicznej w [...] pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji — składowiska odpadów w [...], wynika iż na ww. składowisku gromadzone będą odpady inne niż niebezpieczne i obojętne. Jakkolwiek inwestor zapewnił zgodność z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2003r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] obejmującego obszar obrębów geodezyjnych wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004r. Nr 20, poz. 372 ze zm.) - § 5 mpzp, tym niemniej w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010r., Nr [...], znak: [...]; wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i w zw. z § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) - wg stanii na dzień 14 stycznia 2010r. Z uwagi na fakt, że analizowana inwestycja stanowi instalację związaną z odzyskiem odpadów wymagane było przed wydaniem pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, której to inwestor nie uzyskał. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł również do przekonania, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010r., Nr [...], znak; [...]; została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, bowiem dokumentacja projektowa została ona wykonana przez J. K. uprawnionego, na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994r., Nr [...] (k. 4 akt organu stopnia podstawowego); do wykonywania samodzielnych funkcji projektanta i kierownika budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, w zakresie wynikającym z § 2 ust. 1 pkt 1. § 5 ust. 1 pkt 1, § 7 i § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.). Powyższe uprawnienia upoważniały do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych budynków oraz innych budowli, z wyłączeniem linii, węzłów i stacji kolejowych, dróg i nawierzchni lotniskowych, mostów, budowli hydrotechnicznych i melioracji wodnych. Stosownie do § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975r. osoby posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy lub robót w specjalności konstrukcyjno- budowlanej są uprawnione również do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków. Tymczasem projektant opracował także, stanowiący element projektu budowanego, projekt zagospodarowania obiektu nie będącego żadnym z wymienionych w ww. przepisie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975r. (rys. nr 1), do czego w świetle powyższych uwag nie był uprawniony. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka Polcarbon domagając się uchylenia obu decyzji, zarzucając naruszenie : art. 156 § 2 w zw. art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071), polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 Kpa 2. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071), poprzez błędne przyjęcie, iż wystąpiło rażące naruszenie prawa. Zdaniem Skarżącego organ nie wziął pod uwagę art. 156 § 2 Kpa, mówiącego o tym, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Skarżący wskazał, że inwestycja została zrealizowana, a Skarżący realizując inwestycję opierał się na pozwoleniu budowlanym, które przez właściwe organy ani od strony faktycznej, ani prawnej nie było kwestionowane. Strona, tak jak zostało to już podniesione w odwołaniu z dnia 25 stycznia 2011 r., dokonała wszelkich niezbędnych czynności związanych z realizacją przedmiotowej budowy, a obowiązek zbadania czy spełnione są wszystkie przesłanki spoczywał na podmiocie wydającym decyzje. Skarżący realizując inwestycję, działał w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięcia właściwych organów administracji. Tego rodzaju zaufanie musi w państwie prawa podlegać ochronie, co między innymi oznacza, że obywatel działający w zaufaniu do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracji nie może z tego powodu być narażony na jakikolwiek uszczerbek, w razie zaś sporu obowiązkiem sądu jest udzielić mu ochrony. W ocenie skarżącego utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność, nie daje się pogodzić z podstawowymi zasadami prawa i w sposób oczywisty uderza w interes podmiotu działającego na podstawie prawomocnych i ostatecznych decyzji organów administracji. Skarżący podkreślił również, że przedmiotowa inwestycja ma charakter pro ekologiczny i leży w interesie tak organów samorządowych jak i samych mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r" OSK 1134/04). W takim zatem kontekście Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo dokonał oceny decyzji Wojewody [...] oraz kwestionowanej decyzji Starosty która jest dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., którą udzielono [...] Sp.z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na montażu modułowej stacji segregacji odpadów na terenie wysypiska śmieci w [...] (działki nr [...], obręb [...]) gm. [...] wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust.1 Prawa budowlanego na co wskazuje analiza porównawcza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty. Zgodnie z opisem projektem budowlanego, na w/w działkach położonych częściowo poza terenem wysypiska śmieci miała być zainstalowana stacja segregacji, która w dużym stopniu ma odciążyć bezpośrednie składanie odpadów odzyskując z nich większość surowców. Stacja składa się z urządzeń, umożliwiających mechaniczną i ręczną segregację śmieci. Segregacja ta polegać ma na rozdzieleniu różnych frakcji odpadów (dzięki sitom wibracyjnym), a także wydzieleniu tych odpadów, które nadają się do dalszej obróbki, w tym do recyklingu. Zasadnie więc Wojewoda uznał, że proces ten odpowiada definicji procesu R15, tj. przetwarzania odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku, w tym do recyklingu, wymienionego w Załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 185 poz. 1243 zpóźn. zmianami) jako jeden z procesów odzysku. Wobec powyższego stację segregacji odpadów należy uznać za instalację związaną z odzyskiem odpadów, wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia w/s przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc zaliczaną do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro tak to przed uzyskaniem decyzji o o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę niezbędne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wynika to wprost z postanowień art. 71 i 72 ustawy z dnia 3 października 2008r.o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 08.199.1227) Sąd dokonując analizy projektu technicznego potwierdził oceny Wojewody i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że planowana inwestycja wymagała oceny środowiskowej tymczasem Starosta Kłodzki nie dokonał żadnych ustaleń przed przed wydaniem pozwolenia na budowę. Artykuł 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Musi on dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. Wyraża się to przede wszystkim w ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy). Podobnie sprawa się przedstawia w odniesieniu do wymogów ochrony środowiska, a w szczególności ustaleń sprecyzowanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 3 października 2008r.o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności właściwie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe wymogi powinny być przedmiotem rzetelnego sprawdzenia przez organ. W razie niekompletności projektu co do wymaganej dokumentacji, właściwy organ nakłada na inwestora w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia projektu o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; Reasumując skoro do wniosku o pozwolenie na budowę dla wymienionej na wstępie inwestycji należało dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, to tym samym, jak stwierdził Wojewoda [...] w swoim uzasadnieniu, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy ocenić jako rażące naruszenie prawa, przede wszystkim przepisów art.35 ust.1 i art.32 ust.l pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wyczerpuje to przesłankę wskazaną przez ustawodawcę w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 2 w zw. art. 16 § 1 K.p.a. polegającego na stwierdzeniu nieważności decyzji, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 Kpa Sąd podzielając argumentację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza, że zrealizowanie inwestycji stanowi czynność faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutek prawny (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2005r., sygn. akt OSK 232/05). Możliwe jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany i nawet w zgodności z przepisami prawa budowlanego oddany do użytkowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1542/08). Bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność zakończenia procesu budowy spornej inwestycji, bowiem pogląd przedstawiony w uchwale SN z dnia 18 listopada 1993r., sygn. akt III AZP 23/93 nie znalazł odzwierciedlenia zarówno w orzecznictwie NSA jak i SN (uchwała z dnia 26 września 1995r., sygn. akt III AZP 21/95, OSNAPiUS 1996/6/79; uchwała z dnia 28 maja 1992r" sygn. akt 111 AZP 4/92, OSNC 1992/12/211). Zdaniem Sądu również skutki społeczno gospodarcze takiego uchybienia nie są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W praworządnym państwie nie może się ostać decyzja, która wypacza istotę wyżej opisanych norm prawnych zawartych w art. 32 i 35 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).