VII SA/Wa 1580/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. R. i W.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. R. i W. R. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1, w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 276) zwanej dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm. ), po rozpatrzeniu odwołania J. i W. R. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2013r. znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. i W. R. pozwolenia na rozbudowę i remont budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2013r. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg prowadzonego postępowania podając, iż inwestorzy wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010r. wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał J. i W. R. do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, a następnie po wykonaniu nałożonych obowiązków decyzją z dnia [...] marca 2013r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i W. R. pozwolenia na nadbudowę i remont budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja powyższa została uchylona w całości przez Wojewodę [...], który decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...] kolejnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorów określone obowiązki dotyczące projektu budowlanego. Przedłożony w wykonaniu postanowienia z dnia [...] listopada 2012r. projekt budowlany nie spełniał w ocenie Starosty [...] wymogów określonych przepisami prawa, co skutkowało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu: 1. nie uczytelniono części rysunkowej projektu zagospodarowania działki, który nie posiada oznaczeń graficznych i wyjaśnień opisowych umożliwiających jednoznaczne odczytanie rysunku; 2. brak jednoznacznego określenia części istniejącej i elementów projektowych w części rysunkowej projektu architektoniczno – budowlanego; 3. na rysunku projektu zagospodarowania działki nie zaznaczono nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie, wrysowano natomiast obowiązującą linię zabudowy, której w tym miejscu miejscowy plan nie przewiduje; 4. nieprawidłowo, niezgodnie z wyrysem z miejscowego planu, naniesiono linię rozgraniczającą drogi [...] [...]. Nadto w projekcie branży konstrukcyjnej nie wszędzie uwzględniono, że zgodnie ze zweryfikowanym wnioskiem o pozwolenie na budowę, w zakres inwestycji wchodzi też rozbudowa budynku. Ustalenia i ocenę Starosty [...] podzielił Wojewoda [...]. Organ odwoławczy wskazał nadto, że projekt budowlany nie został w całości doprowadzony do zgodności z wnioskiem o pozwolenie na budowę, skorygowanym i uzupełnionym dnia [...] listopada 2012r. Dotyczy to w szczególności oświadczenia z [...] lutego 2012r., umieszczonego w tomie Konstrukcja, opisu technicznego i rysunków (bez numeracji stron), zamieszczonych na końcu tomu, gdzie występuje pojęcie "modernizacja", nieznane w przepisach Prawa budowlanego. Określenie modernizacja występuje też tomie Inwentaryzacja budowlana i projekt rozbudowy, w którym strony opracowania nie zostały ponumerowane. Projekt zagospodarowania terenu przedstawiony jest w sposób mało czytelny, co skutkuje brakiem możliwości jednoznacznego określenia części budynku przeznaczonej do rozbudowy, nadbudowy i remontu. Brak jest także opisu występujących sieci, liczby kondygnacji, oznaczenia wejść, wjazdów, orientacji położenia działki w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. W ocenie organu projekt zagospodarowania działki uniemożliwia także ustalenie zgodności projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie, a dokonanie takiego sprawdzenia jest jednym z podstawowych obowiązków organu architektoniczno – budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli J. i W. R. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organ I instancji. Wskazali, że o pozwolenie na nadbudowę i remont budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dociepleniem i wzmocnieniem konstrukcji ścian wewnętrznych wystąpili dnia [...] lipca 2008r. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem. Organ jednocześnie wskazał, że "inwestycja jest zgodna z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] wskazując, że (...) " Usytuowanie planowanej inwestycji w stosunku do granic sąsiednich działek budowlanych jest zgodne z postanowieniem Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r., udzielającym zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...) Projekt zagospodarowania został pozytywnie uzgodniony pod względem wymagań ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno – higienicznych". Powyższa decyzja została uchylona przez organ odwoławczy ( decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009r. ) Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2012r. Starosta [...] ponownie zatwierdził uzupełniony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] rozpoznając odwołanie T. K. uchylił decyzję z dnia [...] marca 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w wyniku którego wydano decyzję z dnia [...] marca 2013r. – odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest, w ocenie skarżących wadliwa, gdyż przedłożony projekt budowlany był dwukrotnie uzupełniony, zgodnie z wymogami sprecyzowanymi przez organ w postanowieniach z dnia [...] listopada 2011r. i [...] listopada 2012r. Wojewoda [...] uchylając decyzję o pozwoleniu na budowę każdorazowo wskazywał na nowe, kolejne okoliczności, które należy wyjaśnić bądź uzupełnić. I tak organ domaga się wykazania wykazania zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wymóg ten jest niezrozumiały, gdyż Starosta [...] dwukrotnie wydając decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę jednoznacznie wypowiedział się, co do zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali nadto, że wadliwe działanie organów obu instancji przyczynia się do pogorszenia stanu technicznego ich budynku mieszkalnego. Na potwierdzenie powyższego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących przedstawił decyzję organu nadzoru budowlanego, którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt Prawa budowlanego nałożono na skarżących obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i remont budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr ew. [...] i [...] w [...] przy ul. [...]. Analiza prawidłowości kontrolowanej decyzji pozwala na stwierdzenie, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowiącym podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt postępowania Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał inwestor do usunięcia wskazanych braków projektu budowlanego, a następnie po przedłożeniu uzupełnionego projektu budowlanego, decyzją z dnia [...] marca 2012r. zatwierdziła projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. wydanym po uchyleniu decyzji z [...] marca 2012r. organ ponownie zobowiązał inwestorów do uzupełnienia i poprawienia projektu budowlanego m. in, poprzez wykazanie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Mimo uzupełnienia projektu budowlanego we wskazanym zakresie organ architektoniczno budowlany wydał zaskarżoną decyzję wskazując na okoliczności, które w ocenie Sądu nie mogą stanowić podstawy odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić w związku z tym należy, że obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym także poprzez wskazanie organowi, że naruszenie tych wymogów nie występuje, Jeżeli inwestor, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, zawartym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, na poparcie swoich racji prezentuje szczegółową argumentację, to organ powinien dokładnie wyjaśnić zgłoszone zarzuty zanim wyda decyzję odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2004r., IV SA 2770/02, Legali). Nie bez znaczenia jest także, że postanowienie, którym nakłada się na inwestora obowiązek usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości winno być jednoznaczne i czytelne, tak aby nie rodziło wątpliwości, co do przyczyn nałożenia obowiązku i sposobu jego wykonania. Wskazując na powyższe przypomnieć należy, że art. 9 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym art. 9 Kpa, statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osoba fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Także z wyrażonej w art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz przewidzianej w art. 11 Kpa zasady wyjaśniania przesłanek, którymi kierują się organy administracji publicznej przy załatwianiu sprawy wynika nakaz, takiego wezwania do uzupełnienia dokumentacji projektowej, by przyczyny wydania postanowienia były jasne, zaś sposób wykonania obowiązków nie budził wątpliwości i mógł nastąpić w adekwatnie wyznaczonym do ich rodzaju terminie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, że istotnym elementem postanowienia, wskazanego w art.. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest obowiązek uzasadnienia stwierdzonych naruszeń (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006r., II OSK 42/06, LEX nr 319173). Podkreślić nadto należy, że decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydana na podstawie art. 35 ust. 3 Prawo budowlane może zapaść wyłącznie po stwierdzeniu braku wykonania, w zakreślonym terminie obowiązków wynikających z postanowienia. W niniejszej sprawie inwestorzy wykonali postanowienie organu, który w razie stwierdzenia dodatkowych ewentualnych braków bądź nieścisłości ma obowiązek wezwać do ich usunięcia. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przedłożony wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekt budowlany podlegał, stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, sprawdzeniu przez organ architektoniczno – budowlany. Przypomnieć w związku z tym należy, że w pierwotnym brzmieniu art. 35 w ustępie 2 upoważniał organ do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz 718), która weszła w życie z dniem [...] lipca 2003r. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno – budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt (art. 20 ustawy). Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno – budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt. 2 – Prawa budowlanego). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 omawianej ustawy oznaczałoby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 Kpa). Powyższe przepisy korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno - budowlany (por. art. 20, art. 93 pkt 1 i art. 95 oraz nast. Prawa budowlanego), (por. także wyrok NSA z dnia 24.04.2009r., II OSK 58/08. Lex 5422740. W niniejszej sprawie Starosta [...] dwukrotnie zatwierdzając projekt budowlany i udzielając skarżącym pozwolenia na nadbudowę, rozbudowę i remont stwierdził zgodność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stąd też niezrozumiały jest wymóg organu ponownego wykazywania takiej zgodności. Organ architektoniczno – budowlany będący wyspecjalizowanym pionem administracji publicznej ma ściśle określone przepisami Prawa budowlanego obowiązki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowa realizacja tych uprawnień ma służyć inwestorowi, który może oczekiwać od organu administracji pomocy w realizacji jego ustawowych uprawnień związanych z zagospodarowaniem działki budowlanej. Stąd też obowiązkiem organu jest, jak to wskazano wyżej przestrzeganie praworządności i załatwianie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Ponownie rozpoznając wniosek skarżących o udzielenie pozwolenia na budowę, we wskazanym zakresie organ zważy, iż zakres jego obowiązków w procesie inwestycyjnym precyzyjnie określają przepisy Prawa budowlanego – w szczególności art. 35 ust. 1. Zgodnie natomiast z ust. 4 wskazanego przepisu w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.