VII SA/Wa 1590/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. J., W. C. i J. Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], umarzającej wszczęte, na wniosek M. J., W. C. i J. Ł., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu [...] Sp. j. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi w poziomie parteru od strony ul. [...], z garażami w podpiwniczeniu, zagospodarowaniem terenu, chodnikiem do ul. [...], instalacją gazową wewnętrzną, doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej, deszczowej i elektrycznej oświetleniowej, na części działek nrewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. [...] w B. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej: "kpa". 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] umorzył wszczęte, na wniosek M. J., W. C. i J. Ł., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu [...] Sp. j. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi w poziomie parteru od strony ul. [...], z garażami w podpiwniczeniu, zagospodarowaniem terenu, chodnikiem do ul. [...], instalacją gazową wewnętrzną doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej, deszczowej i elektrycznej oświetleniowej, na części działek nrewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. [...] w B.. Od decyzji tej, w terminie, M. J., W. C. i J. Ł. złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. 3. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, u podstaw decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. legło stwierdzenie, iż odwołujący się nie posiadają interesu prawnego. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - dalej: "GINB" wskazał, że ww. wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r. Natomiast W.C. wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania przez niego prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w B. przy ul. [...], M. J. - z tytułu posiadania przez niego prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w B. przy ul. [...], natomiast J. Ł.- z tytułu posiadania przez nią prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w B. przy ul. [...]. Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - nr rys. 01) wynika, że sporna inwestycja - dwa budynki mieszkalne wielorodzinne z garażami w podpiwniczeniu i usługami nieuciążliwymi w poziomie parteru zaprojektowana na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] oraz nr ewid. [...],[...],[...],[...] położonych przy ul. [...] w B., nie graniczy z działkami o nr ewid. [...],[...] i [...]. Zauważył, że działka o nr ewid. [...] jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnych działkami o nr ewid. [...] i [...], działka o nr ewid. [...] jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnych działkami o nr ewid. [...],[...] i [...], zaś działka o nr ewid. [...] jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnych działkami o nr ewid. [...],[...],[...] i [...]. Natomiast najbliżej położony sporny budynek mieszkalny wielorodzinny (nr I) o wysokości 11,30 m (Projekt budowlany - nr rys. 08) jest oddalony od granicy działki o nr ewid. [...] o ok. 8,0 m, nr ewid. [...] o ok. 14,0 m i nr ewid. [...] o ok. 18,5 m. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działek o nr ewid. [...],[...],[...]. Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnych wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do wnioskodawców, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Podkreślił, że projektowana inwestycja nie niesie ze sobą również ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działkach o nr ewid. [...],[...],[...]. Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z póżn. zm), stanowiący że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: (1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, (2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Mając na uwadze treść przywołanego wyżej unormowania, GINB stwierdził, że wysokość projektowanego obiektu (tj. 11,30 m), oraz wskazana wyżej odległość dzieląca go od nieruchomości skarżących (tj. od granicy działki o nr ewid. [...] ok. 8,0 m, nr ewid. [...] ok. 14,0 m i nr ewid. [...] ok. 18,5 m), sprawiają, że działki o umerach ewid. [...],[...],[...], z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. M. J., W. C. i J. Ł. mogą bowiem bez przeszkód wybudować na należących doń nieruchomościach budynek z otworami okiennymi skierowanymi w stronę działek nr ewid. [...],[...],[...] w najmniejszej odległości dopuszczalnej przez przepisy prawa (tj. 4,00 m). Odległość dzieląca taki budynek od projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (nr I) wynosiłaby odpowiednio: ok. 12 m, ok. 18 m i ok. 22,5 m. Byłaby więc większa, aniżeli wysokość przesłaniania, o której mowa w cytowanym wyżej § 13 ust. 1 pkt a rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Powyższe potwierdza również znajdująca się w aktach sprawy Analiza przesłania i zacienienia (Projekt budowlany - nr rys. 02). Ponadto nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), przepis §19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), przepis § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), jak również przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 700 - 17° ) rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Planowane przedsięwzięcie nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja) jak również nie pozbawia działek o numerach ewid. [...],[...],[...] dostępu do drogi publicznej. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że bez znaczenia dla oceny interesu prawnego M. J., W. C. i J. Ł. pozostaje fakt, iż byli oni stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak bowiem wynika z orzecznictwa sądowo- administracyjnego badanie zasięgu oddziaływania w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z badaniem zasięgu oddziaływania w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Przymiot strony tego postępowania (o pozwolenie na budowę) wolą ustawodawcy został określony w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który to przepis nie dotyczy postępowania o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1703/11). 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 5. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M.J., W. C. i J. Ł., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 153 i 170 ppsa mających istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu właścicieli działek o nr geod. [...],[...] i [...], którzy na skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wyłączających ich działki z projektu zagospodarowania całego zamierzenia budowlanego (inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomościami - przedmiotowymi działkami na cele budowlane), poniosą oczywistą szkodę na skutek utraty możliwości ich zagospodarowania zgodnie z decyzją o warunkach zagospodarowania terenu budowlanego - - wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch obiektów mieszkalnych. 6. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] umarzającą wszczęte na wniosek M. J., W. C. i J. Ł. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu [...] Sp. j. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami nieuciążliwymi w poziomie parteru od strony ul. [...], z garażami w podpiwniczeniu, zagospodarowaniem terenu, chodnikiem do ul. [...], instalacją gazową wewnętrzną, doziemną instalacją kanalizacji sanitarnej, deszczowej i elektrycznej oświetleniowej, na części działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. [...] w B.. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 9. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek M.J., W. C. i J. Ł. o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie mógł przejść do merytorycznego etapu postępowania nadzwyczajnego, gdyż dokonana analiza projektu budowlanego (zatwierdzonego kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta B.) wykazała, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w sprawie. W orzecznictwie podkreśla się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podziela argumentację organu, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2014 r.. Rację ma organ, że mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r. I OSK 1559/06). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka o nr ewid. [...], której właścicielem jest M.J. oddzielona jest od nieruchomości inwestycyjnych działkami o nr ewid. [...] i [...], działka o nr ewid. [...] - własność W. C. oddzielona jest od nieruchomości inwestycyjnych działkami o nr ewid. [...],[...] i [...], zaś działka o nr ewid. [...] - własność J.Ł. jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnych działkami o nr ewid. [...],[...],[...] i [...]. Natomiast najbliżej położony sporny budynek mieszkalny wielorodzinny (nr I) o wysokości 11,30 m (Projekt budowlany - nr rys. 08) jest oddalony od granicy działki o nr ewid. [...] o ok. 8,0 m, nr ewid. [...] o ok. 14,0 m i nr ewid. [...] o ok. 18,5 m. Ponadto projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce o numerze ewid. [...],[...],[...]. Ponadto nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 13 (odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów), o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), przepis § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), jak również o przepis § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 - 17.00) rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Planowane przedsięwzięcie nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działek o numerach ewid. [...],[...],[...] dostępu do drogi publicznej. W sprawie niniejszej skarżący wskazali, że ich interes prawny wynika z tytułu posiadania prawa własności działek nr ewid. [...],[...] oraz [...]. I tak W. C. wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w B. przy ul. [...], co potwierdza księga wieczysta Nr [...], M. J.i - z tytułu posiadania prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w B. przy ul. [...], natomiast J. Ł. - z tytułu posiadania prawa własności działki nr ewid. [...] położonej w B. przy ul. [...] (art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego). O ile, co do zasady, przepis ten mógłby uzasadniać twierdzenia o posiadanej legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy nie może mieć on zastosowania. Przepisy te związane są wszak z szeroko pojętą, konstytucyjnie zagwarantowaną ochroną własności. Jest oczywiste, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 kc do uczestniczenia jako strona (art. 28 kpa) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to strefa, która determinuje interes prawny, którego istnienie stanowi warunek posiadania statusu strony. Jeżeli bowiem z tych przepisów wynikają ograniczenia dotyczące sposobu zagospodarowania nieruchomości, której dotyczy postępowanie administracyjne, stronami będą inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiednich działek. Jak wynika z powyższego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...] należącej do skarżących. Skarżący mogą w pełni korzystać z przysługujących im praw do zabudowy swoich posesji. Zarzuty podnoszone przez skarżących w skardze przesądzają fakt występowania po ich stronie interesu faktycznego, nie zaś prawnego. Natomiast związane z nadmiernym hałasem i wibracjami stanowiącymi immisje z powstającej inwestycji mogą uzasadniać roszczenie o charakterze cywilno-prawnym, lecz nie dają praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że skarżący w żaden sposób nie wykazali ich indywidualnego, własnego interesu prawnego, aby wystąpić w niniejszym postępowaniu jako strona. Tym samym za niezasadne należało uznać naruszenie art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80, art. 107 § 1 kpa. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić wypada, że postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjętej decyzji nie można zarzucić wadliwości uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W sposób należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano jego prawidłowej subsumpcji do obowiązującego w sprawie stanu prawnego. 10. W tych okolicznościach organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2014 r., [...], znak: [...], jako że skarżący nie mogą być uznani za stronę tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.