VII SA/Wa 1591/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] odmawiającej na wniosek J. A. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku magazynowo–składowego z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, c.o. i elektryczną oraz zbiornika na ścieki na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...], w części dotyczącej zmiany funkcji obiektu na budynek świetlicy wiejskiej wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz zmiany usytuowania budynku na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], oraz zatwierdzającej zamienny projekt budowlany - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku magazynowo-składowego oraz zbiornika na ścieki na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], w części dotyczącej zmiany funkcji obiektu na budynek świetlicy wiejskiej oraz zmiany usytuowania budynku na działce nr ewid. [...] oraz zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. Od decyzji tej odwołanie wniósł J. A., właściciel działki nr ewid. [...], sąsiadującej z działką inwestycyjną. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, przywołując art. 16 § 1 oraz 156 kpa, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. została wydana na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przytoczył również treść art. 36a ust. 3, art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Z ustaleń organu wynika, że inwestor - Gmina [...] - wraz z wnioskiem z dnia [...] lutego 2012 r. o zmianę pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną, tj. działką nr ewid. [...] na cele budowlane. Działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" na terenie gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r., Nr [...], poz. [...]). Tym samym, inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja taka wymagana jest bowiem wyłącznie w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji). Zdaniem organu, nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne przewidziano na nieruchomości położonej na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MNR. W myśl § 22 ust. 1 planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem MNR przeznaczenie podstawowe stanowi zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna, zaś przeznaczenie dopuszczalne: usługi komercyjne, usługi publiczne, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, budynki gospodarcze, garaże. Zgodnie z § 2 pkt 12 tego planu, przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć rodzaj użytkowania inny niż podstawowy, który stanowi mniej niż 50 % na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi (zgodnie z § 2 pkt 7 granice pomiędzy terenami o różnym przeznaczeniu), realizacja funkcji dopuszczalnej nie może następować przed realizacją funkcji podstawowej poza inwestycjami z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacji. Stosownie natomiast do treści § 2 pkt 14 planu, przez usługi publiczne należy rozumieć działalność związaną z realizacją celów publicznych w rozumieniu przepisów art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 6 i 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 - według stanu na dzień 4 kwietnia 2012 r.), jest m.in. budowa i utrzymywanie pomieszczeń publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo- wychowawczych i obiektów sportowych oraz inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach. Jak stanowi art. 7 ust. 1 pkt 9 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne obejmują m.in. sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporne przedsięwzięcie - świetlica wiejska nie uchybia w stopniu rażącym w/w wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego, nie można zarzucić rażącego naruszenia ustaleń planu w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu, jak również co do gabarytów i architektury projektowanego budynku świetlicy wiejskiej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że na terenie oznaczonym na planie miejscowym symbolem MNR, wydzielonym liniami rozgraniczającymi w dniu wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. istniała już funkcja podstawowa, tj. zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna, zaś przeznaczenie dopuszczalne na w/w obszarze stanowiło mniej niż 50 % jego powierzchni. Zdaniem organu, okoliczność, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego na działce inwestycyjnej nie istniała funkcja podstawowa, nie oznacza, iż niedopuszczalna była realizacja na niej przeznaczenia dopuszczalnego. Zdaniem organu, analiza § 2 pkt 12 planu miejscowego, prowadzi do stwierdzenia, że powyższe ograniczenie odnosi się do terenu oznaczonego symbolem MNR jako całości, a nie do poszczególnych działek usytuowanych na powyższym terenie. Organ stwierdził również, że z projektu budowlanego wynika, że w dacie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych na obszarze oznaczonym symbolem MNR, a znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej, istniała już "funkcja podstawowa". Przedmiotowa zmiana decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. polega na zmianie funkcji obiektu z pierwotnego budynku magazynowo-składowego na budynek świetlicy wiejskiej oraz na zmianie usytuowania budynku na działce nr ewid. [...]. Zdaniem organu, z porównania projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej, stanowiącego załącznik do decyzji zmieniającej tj. decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. z projektem zagospodarowania działki inwestycyjnej, stanowiącym załącznik do decyzji pierwotnej tj. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. wynika, że sporną inwestycję w stosunku do granicy z działką nr ewid. [...] przybliżono na odległość 4,00 m, pierwotnie odległość ta wynosiła ok. 7 m. Zdaniem organu, analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący pozostałe ustalenia w/w planu miejscowego. W szczególności nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do wysokości budynków (wymagana - do 2 kondygnacji nadziemnych z możliwością adaptacji poddasza na cele użytkowo-mieszkalne jako trzecia kondygnacja, wysokość do kalenicy dachu nie może być większa niż 10.0 m ponad średni poziom terenu; projektowana - 1 kondygnacja nadziemna z poddaszem nieużytkowym, 6,99 m do kalenicy dachu); kąta nachylenia dachu (wymagany od 30° do 50°; projektowany - 35°); wskaźnika intensywności zabudowy (wymagany - max. 0,4; projektowany - 0,18 %) oraz powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - min. 30 % powierzchni działki: projektowana - 44,9 %). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ponadto, w myśl § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1, 5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że wschodnia ściana projektowanego budynku znajduje się w odległości 4,0 m od granicy z działką nr ewid. [...], ściana zachodnia w odległości 4,77 m od granicy z działką nr ewid. [...], zaś pochylnię dla osób niepełnosprawnych i schody wejściowe usytuowano w odległości 2,47 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Od północnej granicy działki budynek zaplanowano natomiast w odległości 5 m. A zatem nie doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Stosownie natomiast do treści § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Jak wynika z projektu budowlanego na działce inwestycyjnej zaplanowano 3 stanowiska postojowe (w tym jedno dla osób niepełnosprawnych), w odległości 7,0 m od budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr ewid. [...], w odległości 6,0 m od granicy działki nr ewid. [...], oraz w odległości 9.0 m od granicy działki nr ewid. [...]. Tym samym miejsca postojowe, zdaniem organu, zostały usytuowane w taki sposób, że spełniają wymogi określone w § 19 ust. 1 pkt 2 oraz w § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, budynków należących do kategorii zagrożenia ludzi ZL powinna wynosić 8.00 m. W myśl § 271 ust. 10 rozporządzenia, w pasie terenu o szerokości 8,0 m, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Przy czym, stosownie do § 271 ust. 11 rozporządzenia powyższe wymaganie, o którym mowa w ust. 10 dotyczy pasa terenu o szerokości zmniejszonej o 50% w odniesieniu do tych ścian zewnętrznych obu budynków, które tworzą między sobą kąt 60° lub większy, lecz mniejszy niż 120°. Organ stwierdził, iż sporny budynek świetlicy wiejskiej został zaprojektowany na działce nr ewid. [...] w ten sposób, że jego narożnik znajduje się w odległości 5,50 m od narożnika budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...]. Budynki te nie tworzą jednej linii zabudowy i są przesunięte względem siebie; ściany zewnętrzne obu budynków tworzą między sobą kąt większy niż 60°, lecz mniejszy niż 120°, co zgodnie z § 271 ust. 11 rozporządzenia, pozwala na zmniejszenie wymaganej odległości między ścianami zewnętrznymi projektowanego budynku oraz budynku istniejącego na działce nr ewid. [...] do 4,00 m. Organ podkreślił, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach; w aktach sprawy znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Zdaniem organu decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie narusza rażąco innych przepisów, nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie: nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ wojewódzki art. 107 § 1 kpa, organ stwierdził, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy o których mowa w powyższym przepisie. Niniejsze postępowanie nie dotyczy oceny sposobu przyszłego użytkowania obiektu, a w szczególności organizowania dyskotek w tym obiekcie i przewidywanego przekroczenia norm hałasu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może się również odnieść do kwestii wykupu przez Gminę [...] działki należącej do skarżącego, bowiem zagadnienia te mogą stanowić przedmiot ewentualnej oceny sądów powszechnych. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. A.; zarzucając rażące naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, iż decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i jako taka nie powinna być usunięta z obiegu prawnego, mimo, iż jest ona wydana sprzecznie z aktem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], poprzez wydanie pozwolenia na budowę budynku, który nie mieści się w pojęciu funkcji podstawowej, ani nie spełnia wymogów funkcji dopuszczalnej wymaganej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, 2) rażące naruszenie 107 §1 kpa przez: a) przyjęcie w skarżonej decyzji, iż pozostaje bez znaczenia okoliczność, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego na działce inwestycyjnej nie istniała funkcja podstawowa określona w planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie oznacza to, że niedopuszczalna była realizacja przeznaczenia dopuszczalnego z powodu odnoszenia się § 2 punktu 12 planu zagospodarowania przestrzennego do terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, a nie do poszczególnych działek, przy braku ustalenia gdzie przebiegają linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz przy braku jakiegokolwiek wyliczenia w zakresie ustalenia, czy realizacja celu dopuszczalnego stanowić będzie mniej niż 50% na danym terenie, b) przyjęcie, iż świetlica wiejska, miejsce przeznaczone na spotkania towarzyskie, rozrywkowe i dyskoteki połączone ze spożywaniem alkoholu i nadmiernym hałasem jest instytucją kultury związaną ze sprawami kultury oraz służy realizacji celu publicznego bez przytoczenia jakichkolwiek przepisów prawa określających pojęcie "świetlica wiejska" i bez przytoczenia jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za tym, że świetlica wiejska jest związana z realizacją zadań publicznych z zakresu kultury – - domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w [...] i przekazania sprawy Wojewodzie [...] w [...] do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. odmawiającą na stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na budowę budynku magazynowo–składowego oraz zbiornika na ścieki na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] w części dotyczącej zmiany funkcji obiektu na budynek świetlicy wiejskiej oraz zmiany usytuowania budynku na działce nr ewid. [...] oraz zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. 3.1 Jak wynika z akt sprawy, postepowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem J. A. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zmieniającej decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku magazynowo–składowego oraz zbiornika na ścieki na działce nr ewid. [...] w części dotyczącej zmiany funkcji obiektu na budynek świetlicy wiejskiej oraz zmiany usytuowania budynku na działce nr ewid. [...], oraz zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. 3.2. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu zwykłym, lecz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy weryfikuje samo orzeczenie, działa tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, i powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodnie z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, z dnia 30 września 2010 r. I OSK 1617/09, CBOS). 3.3. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie natomiast stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). Stosownie zaś do ust. 4 art. 35 tej ustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z art. 35 ust. 4 tej ustawy a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest szczególnie wnikliwe rozważenie, czy projekt budowlany jest zgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" na terenie gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r., Nr [...], poz. [...]). Słusznie więc organ stwierdził, że inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowa inwestycja została przewidziana na nieruchomości położonej na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MNR. Zgodnie z § 22 ust. 1 planu miejscowego, "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MNR, MNR1 – tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna, 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) usługi komercyjne, b) usługi publiczne, 3) terenowe urządzenia sportu i rekreacji, d) budynki gospodarcze, e) garaże." Zgodnie natomiast z § 2 pkt 11 planu, przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć planowany rodzaj użytkowania terenu, który stanowi więcej niż 50% na danym terenie wraz z elementami zagospodarowania towarzyszącego, związanego bezpośrednio z funkcją terenu, natomiast zgodnie pkt 12, przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć rodzaj użytkowania inny niż podstawowy, który stanowi mniej niż 50 % na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi, realizacja funkcji dopuszczalnej nie może następować przed realizacją funkcji podstawowej poza inwestycjami z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacji. Skoro zatem realizacja funkcji dopuszczalnej nie może następować przed realizacją funkcji podstawowej poza inwestycjami z zakresu infrastruktury technicznej i komunikacji, to należy stwierdzić, że organ w sposób wystarczający nie wyjaśnił tych przesłanek. Zważyć bowiem należy, iż z zawartej w § 2 pkt 5 definicji "intensywności zabudowy terenu (działki budowlanej) – rozumie się przez to wskaźnik definiowany jako stosunek powierzchni wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na danym terenie (działce budowlanej) do powierzchni tego terenu; ..." wynika, iż przez teren należałoby rozumieć działkę budowlaną. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, wątpliwości budzi stanowisko organu, iż okoliczność, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego na działce inwestycyjnej nie istniała funkcja podstawowa, nie oznacza, iż niedopuszczalna była realizacja na niej przeznaczenia dopuszczalnego, a ograniczenie odnosi się do terenu oznaczonego symbolem MNR jako całości, a nie do poszczególnych działek usytuowanych na powyższym terenie. Zdaniem Sądu, z uwagi na przywołane wyżej brzmienie przepisów miejscowego planu, stanowisko organu nie zostało w sposób przekonujący wyjaśnione i uzasadnione. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji. VI. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł.