VII SA/Wa 1592/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. B. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] [...] w W.: tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych), w tym: tytułem opłaty kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008r., znak; [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978r. nr [...] nakazującej – E. T. zamieszkałemu w W. [...], wstrzymanie robót budowlanych, rozebranie dachu czterospadowego na budynku mieszkalnym i wykonanie dachu dwuspadowego z murami ogniowymi po stronie zachodniej i wschodniej w terminie do dnia 20 lipca 1978r. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] września 2007 roku znak; [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmówił stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978r. nr [...]. Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy zapadła decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008r., znak; [...]. W jej uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w okresie budowy budynku mieszkalnego będącego przedmiotem postępowania, wstrzymanie robót budowlanych w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego (ustawy z dnia 24 października 1974r., Dz. U. Nr 38 poz. 229) mogło nastąpić tylko w sytuacji, gdy stwierdzono iż inwestor w sposób istotny odstąpił od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w pozwoleniu na budowę. Organ pierwszej instancji stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie, mimo podejmowanych działań, nie doprowadził do dołączenia projektu budynku mieszkalnego i projektu jego lokalizacji. W oparciu o materiał dowodowy zebrany jednak w sprawie ustalono, że pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego było udzielone przez Naczelnika Gminy w R. decyzją z dnia [...] czerwca 1977r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w R. decyzją z dnia [...] sierpnia 1977r. [...]. Z pisma Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] grudnia 1977r. wynika, że w czasie oględzin ujawniono, iż inwestor odstąpił od dokumentacji technicznej wykonując gzyms wieńczący po obwodzie, który miał być realizowany tylko od strony południowej i północnej oraz że wykonano dwa otwory okienne w ścianie przeciwpożarowej od strony działki niezabudowanej. Z decyzji Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] sierpnia 1991r. znak: [...] wydanej w wyniku rozpatrywania odwołania W. D. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] czerwca 1991r. o umorzeniu postępowania w sprawie wybudowania przez E. T. budynku mieszkalnego wynika, że wykonano otwory okienne w ścianie budynku mieszkalnego w odległości 1 m od granicy działki sąsiedniej, które nie odpowiadają warunkom technicznym zarządzenia Ministra Budownictwa Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. które obowiązywały w okresie budowy budynku. Ostatecznie dysponując powyższym materiałem dowodowym organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny realizowany był w oparciu o pozwolenia na budowę, a odstępstwo od warunków pozwolenia stanowiło wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku, która w dopuszczonej do realizacji lokalizacji budynku usytuowana była w odległości 1 m od granicy z działka niezabudowaną. Ponadto zdaniem organu pierwszej instancji, zapis w przywołanym ww. piśmie, iż stwierdzono że wykonano gzyms wieńczący w obwodzie może sugerować, że dach był projektowany jako dwuspadowy natomiast wykonano go jako czterospadowy. Organ pierwszej instancji wskazał też, że sporny budynek mieszkalny jest usytuowany w odległości 0,80 i 0,75m od istniejącego ogrodzenia międzysąsiedzkiego od strony zachodniej z wykonaniem w ścianie otworów okiennych oraz w odległości 8,95 i 9,30m od ogrodzenia międzysąsiedzkiego od strony wschodniej również z otworami okiennymi. Ponadto budynek został zlokalizowany w odległości 19,60m od drogi powiatowej, a 14,30 m od ogrodzenia od strony południowej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w kontekście powyższych ustaleń kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978r. nr [...] nakazująca - wstrzymanie robót budowlanych, rozebranie dachu czterospadowego na budynku mieszkalnym i wykonanie dachu dwuspadowego z murami ogniowymi po stronie zachodniej i wschodniej w terminie do dnia 20 lipca 1978r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt. 3 oraz 54 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) - właściwy organ administracji wstrzyma roboty budowlane, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach lub w pozwoleniu na budowę. W decyzji o wstrzymaniu robót organ powinien określić jakie czynności i zmiany lub przeróbki należy wykonać w celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót. Określone zmiany i przeróbki powinny doprowadzić wykonany zakres robót do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę. Ponadto, w dacie wydawania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, obowiązywało zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10 poz. 44). Powyższe przepisy nie dopuszczały możliwości wykonania otworów okiennych w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej, natomiast zezwalały na wykonanie otworów w ścianie budynku usytuowanego co najmniej 4 m od granicy działki sąsiedniej. Przepis § 20 ust. 1-14 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. regulowały sprawy związane z sytuowaniem budynków na działkach, uzależniając je od materiałów z jakich wykonane są ściany i dach. Zgodnie z § 20 ust. 7 cytowanych wyżej warunków technicznych dla wolnostojących budynków, o których mowa w ust. 2 z pokryciem co najmniej trudno zapalnym, zwróconym do sąsiedniego budynku ścianą szczytową bez otworów, wykonaną z materiałów niepalnych, odległość pomiędzy nimi może być zmniejszona do 3 m. Przedmiotowy budynek został wykonany o wysokości mniejszej niż 15 m, z materiałów niepalnych i dachem co najmniej trudno zapalnym. W przepisach wówczas obowiązujących brak było wymogu iż ściana od granicy nieruchomości winna być wykonana jako oddzielenia przeciwpożarowego, według powyższego zapisu mowa jest tylko o ścianie szczytowej bez otworów okiennych. Ponadto ze szczątkowych akt wynika, że nie kwestionowano lokalizacji budynku w odległości 1m od granicy działki sąsiedniej, ponieważ wydany nakaz dotyczył tylko wykonania ściany przeciwpożarowej. Skoro nie kwestionowano tej odległość uznano, że inwestor otrzymał pozwolenie na budowę w odległości 1m od sąsiedniej nieruchomości, a nakaz wykonania ściany jako przeciwpożarowej od strony granicy nieruchomości nie jest poparty żadnym przepisem prawa. Sporny budynek mieszkalny jest usytuowany w odległości 0,80 i 0,75m od istniejącego ogrodzenia między sąsiedzkiego od strony zachodniej z wykonaniem w ścianie otworów okiennych, oraz w odległości 8,95 i 9,30m od ogrodzenia między sąsiedzkiego od strony wschodniej również z otworami okiennymi. Zgodnie z § 20 ust. 13 cytowanych wyżej warunków technicznych w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych. Biorąc pod uwagę, że budynek jest usytuowany w odległości 0,80 i 0,75m od ogrodzenia między sąsiedzkiego, a w trakcie prowadzonego postępowania poprzedzającego wydany decyzją z dnia [...] lipca 1978r. nakaz nie kwestionowano odległości od granicy działki, uznano, że budynek został wybudowany w odległości 1 od nieruchomości sąsiedniej zgodnie z pozwoleniem na budowę. Czyli zgodnie z cytowanym wyżej przepisem między budynkami wolnostojącymi należało zachować odległości 2 m. W myśl § 20 ust. 14 cytowanych wyżej przepisów w razie gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego może zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1,0m od granicy, pod warunkiem wykonania ściany bez otworów z materiałów niepalnych i dachu o pokryciu co najmniej trudno zapalnym. Biorąc pod uwagę że budynek jest zlokalizowany w odległości 8,95 i 9,30m od ogrodzenia między sąsiedzkiego od strony wschodniej, żaden przepis nie nakładał obowiązku wykonania przy takim usytuowaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowej. Organ stwierdził ponadto, że podobnie wykonanie dachu czterospadowego zamiast dwuspadowego nie stanowi także naruszenia powołanych przepisów warunków technicznych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając jak w zaskarżonej decyzji podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie zawiera faktycznego ani prawnego uzasadnienia, czym narusza przepis art. 99 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła M. M. Skarżąca dochodziła stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i nakazania rozebrania dachu czterospadowego, wykonania dwuspadowego, zamurowania otworów okiennych od strony jej posesji. Wskazała, że sąsiedzi interweniowali w kwestii legalności budowy domu męża usytuowanego w odległości 1,5 km od ich posesji, czym doprowadzili męża do choroby psychicznej i tym samym spowodowali, że sama prowadzi gospodarstwo rolne i wychowuje pięcioro dzieci. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Przepis art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ działając w nadzwyczajnym, nieważnościowym trybie postępowania wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978r. nr [...] nakazującą – E. T. zamieszkałemu w W. [...], wstrzymanie robót budowlanych, rozebranie dachu czterospadowego na budynku mieszkalnym i wykonanie dachu dwuspadowego z murami ogniowymi po stronie zachodniej i wschodniej w terminie do dnia 20 lipca 1978r. W ocenie Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa., kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta jest bowiem wadą nieważności. Sąd uznaje za zasadną argumentacje organów, w zakresie przesłankowego odtworzenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, a w szczególności w zakresie odtworzenia w niezbędnym zakresie projektu budowlanego, który ta zatwierdzała. Brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a. W sytuacji, gdy ustalenie treści decyzji jest niezbędne do załatwienia sprawy, należy ją przesłankowo odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05, LEX nr 275485). W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organ zastosował powyższe postępowanie, co pozwoliło z kolei na prawidłową ocenę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji pod względem wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w orzecznictwie sądowym w ostatnich latach, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, reprezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04, LEX nr 165717). Wskazać należy, iż jedną z podstawowych zasad, jaką powinny kierować się organy administracji publicznej jest zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że obowiązkiem organów jest działanie w oparciu o obowiązującą w dacie orzekania normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zarówno prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego jak i prawa procesowego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie w pełni zastosowano niniejszą zasadę. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana w trybie art. 36 ust. 1 pkt. 3 i 54 ust.1 ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.). oraz zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10 poz. 44), zapadła z rażącym naruszeniem tych przepisu. Przyjąć należy za trafną argumentację organów, że budynek powstał na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, z tym że z istotnymi od niej odstępstwami, które polegały na usytuowaniu okien w ścianie od strony granicy pozostającej w odległości mniejszej niż 4m, oraz wybudowaniu w miejsce przewidzianego w projekcie dachu dwuspadowego – dachu czterospadowego. Jak wskazano wyżej o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca1994 r. sygn. akt V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Zdaniem Sądu kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja spełniała wszystkie te kryteria, by wyeliminować ją z obrotu prawnego. Bezsprzeczne jest bowiem, że zapadła w warunkach oczywistego naruszenia prawa, wobec sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto skutki, które wywoływała są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 LEX nr 165717). Na marginesie podnieść należy, że działka sąsiednia nadal jest niezabudowana, a okoliczności wskazane przez skarżącą na poparcie skargi nie pozostają w związku z niniejszą sprawą. Dodatkowo Sąd stwierdza - wyeliminowanie z obrotu decyzji Naczelnika Gminy w R. z dnia [...] lipca 1978r. nr [...], nie zamyka ewentualnie drogi do oceny przez organ nadzoru budowlanego kwestii dopuszczalności bezspornego w okolicznościach sprawy odstępstwa od decyzji pozwolenia na budowę tj. ulokowania okien w ścianie zbliżonej na odległość ok., 1m od granicy sąsiednią, niezabudowaną działką. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w trybie przepisu art.151 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).