VII SA/Wa 1592/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. M. "[...]" w W., W. M. "[...]" w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną w nniniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca2010 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, z związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], uzupełnionej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót oraz nakazu opróżnienia lokali - uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], znak: [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], uzupełnionej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2009 r., Nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazał, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...] w W. poprzez wykonania określonych robót budowlanych (w oparciu o wnioski zawarte w ekspertyzie sporządzonej przez rzeczoznawcę M. W. oraz w protokole oględzin przedmiotowego budynku sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2009 r.) oraz opróżnienie określonych lokali mieszkalnych. Następnie, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2009 r" Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. , uzupełniono ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., poprzez nałożenie obowiązku opróżnienia dodatkowo określonych lokali mieszkalnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r" Nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], i jak wskazał uzupełnionej "decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania, Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...], od ww. decyzji, zapadła decyzja organu drugiej instancji, zaskarżona w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], znak: [...], nie opowiada prawu, w związku, z czym zachodzi konieczność jej uchylenia i orzeczenia, co do istoty sprawy. Organ II instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], znak: [...], orzekł, że stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], uzupełnionej decyzją "Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], podczas gdy ww. decyzja uzupełniona została decyzją - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], znak: [...], co jednoznacznie wynika z akt sprawy. Powyższa wada decyzji organu pierwszej instancji spowodowała konieczność jej uchylenie w całości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały jednak orzeczenie o stwierdzeniu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], uzupełnionej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2009 r., Nr [...]. Organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddziału Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2000 r" sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002 Nr 1 poz. 23 stwierdził, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, a zatem i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], znak:, [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 107 § 1 k.p.a. Niezbędnym elementem decyzji jest rozstrzygnięcie, czyli władcze ustalenie przez organ administracji publicznej sytuacji prawnej strony, poprzez ustalenie konsekwencji zastosowanie konkretnego przepisu prawa materialnego. Decyzja organu administracji publicznej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Tymczasem decyzja Powiatowego. Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], znak: [...], uzupełniona decyzją tegoż organu z dnia [...] października 2009 r., Nr [...], zawiera rozstrzygnięcie, w którym nie zawarto koniecznego elementu osnowy decyzji, nie wskazuje, bowiem podmiotu, na który nakłada się określone obowiązki. Postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], toczyło się w oparciu o art. 66 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te określają krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie, tj. właścicieli i zarządców obiektów budowlanych. Sentencja ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], nie wskazuje podmiotu mającego wykonać obowiązki wynikające z tejże decyzji. Fakt doręczenia ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] września 2009 r. Wspólnocie Mieszkaniowej [...] oraz Wspólnocie Mieszkaniowej [...], nie daje podstaw do przyjęcia, iż to właśnie na te podmioty nałożono przedmiotowe obowiązki. Organ II instancji podkreślił, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w ostatecznym związku z rozstrzygnięciem sprawy (por wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że gdy stan faktyczny nie budzi wątpliwości, a do oceny pozostaje jedynie kwestia prawna, w trybie odwoławczym możliwe jest konwalidowanie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ II instancji uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bowiem w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pouczył strony, stosownie do wspomnianego wyżej przepisu, o możliwości składania wyjaśnień oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszonych żądań. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca2010 r., wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] - dochodząc uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzezcz skarżacych kosztów postępowania. Skarżące Wspolnoty zarzuciły zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 107 § 1 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji; naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż me zawarto koniecznego elementu osnowy decyzji, tj. wskazania podmiotu, na który nakłada się obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], znak: [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], uzupełnionej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2009 r., Nr [...]. Orzeczenie organu II instancji było dopuszczalne w kontekście zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Decyzja organu pierwszej instancji zawierała oczywistą pomyłkę, która szczególnie w kontekście uzasadnienia decyzji nie budzi wątpliwości. Sąd podziela argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do tego, że opisana wyżej decyzja, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, skutkującą stwierdzenie jej nieważności w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że zaskarżona decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie ( art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. ). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). W decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 107 k.p.a. w zw. z art. 66 i art. 61 ustawy Prawo budowlane.- wydano nakaz bez określenia jego adresata. Sąd w pełni podziela argumentację organu, co do tego, że taka wada decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Doszło, bowiem do oczywistrgo naruszenia prawa, które czyni decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym de facto niewykonalną w postępowaniu egzekucyjnym. Nakaz zawarty w sentencji tej decyzji nie ma określonego adresata, zatem nie jest określony podmiot zobowiązany do jej wykonania. Tej wady decyzji nie konwaliduje w żaden sposób, fakt doręczenia decyzji określonym podmiotom i tryb, w jakim została wydana. Opisana wyżej wadliwość decyzji stwarza skutki, które nie mogą zostać zaakceptowane w państwie prawa. Decyzja administracyjna, jako władcze działanie prawne organu administracji publicznej powinna być skierowana na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Stanowi ona źródło praw i obowiązków dla stron postępowania, które mogą być przymusowo egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2076/08, LEX nr 550274). Zdaniem Sądu, zarzuty skargi pozostają bez wpływu na powyższą ocenę zaskarżonej decyzji. Nie można przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak zamieszczenia w zaskarżonej decyzji szczegółowo określonej podstawy prawnej winno skutkować uchyleniem decyzji. Z uzasadnienia decyzji zaskarżonej jednoznacznie wynika, w oparciu o jakie przepisy prawa organ drugiej instancji prowadził argumentacje i podjął rozstrzygnięcie. Wbrew zarzutom skargi, jednoznacznie wynika, że wadę kontrolowanej w postepowaniu nieważnościowym decyzji organ drugiej instancji upatrywal w rażacym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , przepisu art. 107 k.p.a.. Sąd, o czym wyżej, tę argumentację w pełni podziela. Nie mają racji skarżące Wspólnoty wywodząc że organ drugiej instancji błędnie stwierdził, iż wbrew dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a., decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie zawiera koniecznego elementu osnowy decyzji - nie wskazuje podmiotu mającego wykonać nałożone obowiązki, bowiem z punktu widzenia prawidłowość decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, oznaczenie strony może być zamieszczone początkowej części decyzji, ale może także znaleźć się dopiero w rozdzielniku, gdy przykładów stron będzie wiele, W odniesieniu do decyzji kontrolowanej w postepowaniu nieważnościowym nie chodzi o określenie stron postępowania, a chodzi o potrzebę opisania w sentencji decyzji adresata nałożonego tam nakazu. Być może mają rację skarżące Wspólnoty, że adresatami nakazu mogą być jedynie Wspólnoty, z uwagi na zakres prac budowlanych, które winny zostać wykonane, ale skierowanie nakazu do konkretnie opisanego podmiotu jest koniecznym elementem decyzji i nie może być przedmiotem wykładni, a co najistotniejsze nie może też skutkować tego, że decyzja nie będzie podlegała egzekucji. Omawianej wyżej wadliwości decyzji kontrolowanej w postepowaniu nieważnościowym nie może też, wbrew twierdzeniom skarżących, konwalidować jej doręczonie Wspólnotom Mieszkaniowym istniejącym w budynku przy ul. [...], które były stroną zakończonego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).