VII SA/Wa 1592/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. [...]], działając na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2014 r., zobowiązującej wyżej wymienioną spółkę do doprowadzenia zabytku, jakim jest założenie urbanistyczne "[...]" (w rejonie ul. [...]) do poprzedniego stanu, poprzez usunięcie zabudowy podcieni przy lokalu gastronomicznym "[...]" w budynku przy ul. [...] (tj. w czterech przęsłach podcieni od strony pl. Z.), w terminie pięciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w postępowaniu ustalono, że samowolnie wykonano prace budowlane polegające na zabudowie pocieni w budynku przy ul. [...] w [...], na które wymagane było uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego w formie decyzji administracyjnej. Budynek położony przy ul. [...] w [...] znajduje się w obszarze S. założenia urbanistycznego, obejmującym m.in. pl. Z., wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora [...] z dnia [...] lipca 1965 r. Powołał się na definicję pojęcia historycznego układu urbanistycznego, zawartej w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dopuszczono się samowoli, ustawa nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków dla działań, które dotyczą elewacji zewnętrznych obiektów współtworzących układ urbanistyczny [...] i mogłyby prowadzić do zmiany wyglądu tego zabytku obszarowego. W ocenie organu, zabudowa podcieni rzeczonego budynku wpływa negatywnie na wygląd zabudowy placu Z., a tym samym na zabytkowy obszar S. założenia urbanistycznego. Powołał się zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzenia, że "harmonijne, reprezentacyjne wnętrze urbanistyczne placu Z. (stanowiącego część układu urbanistycznego) wyznaczają cztery budynki z analogicznymi podcieniami. Zastosowanie zabudowy podcieni o wyrazistych, drewnianych ramach i zadaszeniu w jednym z tych budynków, zaburza ich architektoniczną jednorodność, obniżając wartość artystyczną zabytkowego układu urbanistycznego, która podlega ochronie konserwatorskiej". Minister zgodził się z uwagą organu I instancji, że wprowadzono zmianę pierwotnej funkcji podcieni, jaką była funkcja komunikacyjna. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przewiduje dwa, rozłączne warianty decyzyjne. Wybór jednej z tych dwóch ewentualności jest uzależniony od oceny, do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku oraz czy jest realnie możliwy powrót do stanu poprzedniego. Podzielił wskazane przez [...] Konserwatora Zabytków powody wyboru określonego rozstrzygnięcia, który wskazał, że doprowadzenie zabytku do stanu możliwego do zaakceptowania pod względem konserwatorskim wymagałoby ingerencji w bardzo dużym zakresie i w praktyce wiązałoby się z wykonaniem w jej miejsce nowej konstrukcji. Wykonanie nowej zabudowy zgodnej z zaleceniami konserwatorskimi jest związane z nową inwestycją i zależy od woli właściciela i najemcy nieruchomości. Stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy, w tym protokołu spisanego w trakcie przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2013 r. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, wynika, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...], dysponując umową dzierżawy zawartą z właścicielem tej części nieruchomości – Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości położonej przy ul. [...], przeprowadzili bez pozwolenia organu ochrony zabytków prace przy podcieniach tego budynku, polegające na zabudowaniu czterech przęseł od strony pl. Z. Zdaniem organu, termin wykonania wskazanych prac, wyznaczony w decyzji organu I instancji jest wystarczający dla zrealizowania nakazanych prac. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wniosłą o jej uchylenie oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez arbitralne zastosowanie nakazu wynikającego z art. 45 pkt 1 a nie art. 45 pkt 2. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego wskazując: art. 7, art. 8, art. 16, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne, niewyjaśnienie i nieomówienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz naruszenie zasady res iudicata. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że zabudowa podcieni nie narusza gabarytów zabudowy i nie uzasadnia wydania rygorystycznego nakazu wynikającego z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami W ocenie skarżącej spółki organ winien wydać zalecenia konserwatorskie umożliwiające dostosowanie obszaru zabytkowego do jak najlepszego stanu na podstawie art. 45 ust. 1 pkt ustawy, analogicznie jak miało to miejsce w stosunku do zabudowy podcieni innego lokalu usługowego usytuowanego również w budynku przy ul. [...], tj. lokalu "[...]". Podniosła, że lekka konstrukcja przedmiotowej zabudowy umożliwiała dostosowania do zaleceń konserwatorskich bez konieczności całkowitego usunięcia zabudowy. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady res iudicata, wskazała, że postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy podcieni zostało już uprzednio zakończone wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2014 r. o umorzeniu postepowania z uwagi na prawidłowość wykonania robót budowlanych polegających na zabudowie omawianych podcieni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarga kwestionuje decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2014 r., która zobowiązywała skarżącą do doprowadzenia zabytku, jakim jest założenie urbanistyczne "[...]" (w rejonie ul. [...]) do poprzedniego stanu, poprzez usunięcie zabudowy podcieni przy lokalu gastronomicznym "[...]" w budynku przy ul. [...] (tj. w czterech przęsłach podcieni od strony pl. Z.), w terminie pięciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy konserwatorskie stanowi przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz.1568, ze zm.), zgodnie z którym, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w inny sposób obiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności. Stosownie do przepisu art. 3 pkt. 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz.1568, ze zm.), historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zatem wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych, kształtujących sylwetę całego zespołu. Istotną kwestią dla ochrony zabytków jest konieczność zachowania wartości autentyczności i integralności obiektów zabytkowych, w odniesieniu do konkretnych obiektów tworzących dany układu przestrzenny. Przedmiotem decyzji wydawanej przez konserwatora na podstawie ww. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest ochrona przestrzeni zabytkowej – układu urbanistycznego objętego ochroną, co w praktyce oznacza, że zabudowa tej przestrzeni, co do zasady zawsze będzie ingerowała w zabytkowy układ urbanistyczny. Nie można zatem sposobu zagospodarowania tej przestrzeni zmienić, chyba, że konserwator wyrazi zgodę na taką zmianę. Niezależnie zaś od tego w jaki sposób charakter tej przestrzeni został zaburzony, jest prawem i obowiązkiem konserwatora doprowadzić ją albo do stanu pierwotnego (co w praktyce oznacza usunięcie zmian lub naniesień obiektów budowlanych), albo też, nakazanie doprowadzenia zabytkowego układu urbanistycznego do jak najlepszego stanu. Pomimo jednak, że w praktyce nakaz konserwatora prowadzić mógłby do rozbiórki obiektu to wynika on nie z normy Prawa budowlanego, lecz z kompetencji wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i nie ma na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z Prawem budowlanym lub jego rozbiórkę, lecz doprowadzenie zabytku do właściwego stanu. Przedmiot decyzji konserwatora jest zatem nie tylko inny niż przedmiot działania organu nadzoru budowlanego, lecz w ocenie Sądu Wojewódzkiego jest szerszy, gdyż jego celem zasadniczym jest ochrona i przywrócenie zabytkowego charakteru obszaru. Por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1068/11. Pamiętać też trzeba, że nakaz konserwatorski wydany na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie jest związany z dyspozycją art. 49b ust. 1 czy też art. 51 Prawa budowlanego, lecz z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Racją prawną art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest reakcja na działanie inwestora z pominięciem zezwolenia konserwatora, o którym mowa w art. 36 tej ustawy, a nie reakcja na samowolę budowlaną. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w stosunku do Prawa budowlanego nie są przepisami o charakterze lex specialis, a stanowią ich uzupełnienie w sprawach dotyczących obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r.(sygn.. akt II OSK 1330/12), "Z uwagi na odmienny zakres przedmiotowy ustawy Prawo budowlane i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (por. art. 1 obu ustaw), a także niekonkurencyjny ich charakter, co wynika z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie można uznać, że w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej obiektu wpisanego do rejestru zabytków właściwy jest konserwator zabytków, a zastosowanie mają przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego musi odbyć się przed organami nadzoru budowlanego co wprost statuuje przepis art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Objęcie układu przestrzennego ochroną konserwatorską nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od prowadzenia takiego postępowania legalizacyjnego, lecz pozwala jedynie wskazać, że takie postępowanie będzie prowadzone w ramach współpracy z organem konserwatorskim." W świetle powyższego, niezasadny jest zarzut naruszenia zasady res iudicata. Organy nadzoru budowlanego, jak sama skarżąca wskazuje, prowadziły postępowanie w sprawie zbadania zgodności wykonanych robót – zabudowy podcieni. Sąd nie podzielił zarzutu odnośnie wyboru rozstrzygnięcia na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zamiast art. 45 ust. 1 pkt 2, jak uważa skarżąca. Jak zasadnie wskazał organ I instancji, co zaaprobował organ odwoławczy, że ze względu na charakter zabudowy (drewniana konstrukcja z przeszkleniami, dostawiona do filarów wspierających budynek) doprowadzenie jej do stanu możliwego do zaakceptowania pod względem konserwatorskim wymagałoby ingerencji w bardzo dużym zakresie i w praktyce wiązałoby się z wykonaniem w jej miejsce nowej konstrukcji. Organ wziął również pod uwagę, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, że od woli właściciela i najemcy nieruchomości należy decyzja wykonania nowej zabudowy. W kwestii powoływania się na zalecenia konserwatorskie wydane w sprawie zabudowy podcieni przy lokalu "[...]", Sąd zauważa, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ swoje stanowisko wyrażał na etapie planowania zabudowy a nie już w sprawie samowolnie wykonanej zabudowy. W swojej decyzji wskazał, że zabudowa wkomponowana w przestrzeń podcieni jest możliwa i przytoczył właśnie warunki, jakie taka zabudowa musi spełniać. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, ponadto Sąd nie dopatrzył się w przeprowadzonym postępowaniu błędów proceduralnych, a w szczególności naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia Urzędu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.