VII SA/Wa 1594/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Związku [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie sieci wodociągowej w zakresie przekroczeń pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Związku [...] w [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 5 w związku z art. 57 ust. 1 - 4 i art 83 ust 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: p.b.), w związku z wnioskiem Związku [...] (dalej: inwestor, skarżący, strona) z 31 stycznia 2019 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, przed zakończeniem wszystkich robót, sieci wodociągowej w zakresie przekroczeń [...] pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...], na działkach o numerach: [...] (obręb [...]) oraz [...] (obręb [...]), zrealizowanych na podstawie decyzji nr [...] Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r., znak: [...], zezwalającej na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej pod drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...], na działkach o numerach: [...] (obręb [...]) oraz [...] (obręb [...]), sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z [...] marca 2010 r., znak: [...], zmienionej decyzją nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] ([...]), odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie sieci wodociągowej w zakresie ww. przekroczeń pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], na działkach o numerach: [...] (obręb [...]) oraz [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor do przedmiotowego wniosku załączył dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1-3 p.b., pomijając oświadczenie o braku sprzeciwu Państwowej Straży Pożarnej, jako organu wymienionego w art. 56 p.b. Jednocześnie inwestor do złożonego wniosku załączył stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej: KP PSP) z 30 stycznia 2019 r. o sprzeciwie w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Organ I instancji powołał się na stanowisko wspólne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z 11 grudnia 2014 r., z którego wynika, że w przypadku sprzeciwu komendanta powiatowego Państwowej Straży Pożarnej organ nadzoru odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor, zarzucając naruszenie: 1) art. 59 ust. 5 p.b. na skutek błędnego zastosowania i uznania, że strona nie przedstawiła stanowiska Państwowej Straży Pożarnej, pomimo milczącego załatwienia sprawy przez ten organ administracyjny; 2) art. 7 oraz art. 7a § 1 k.p.a. na skutek nieprzeprowadzenia próby szczelności instalacji przy pomocy sprężonego powietrza; 3) art. 8, art. 9, art. 11 i art. 16 k.p.a. na skutek żądania od inwestora uzyskania dodatkowych uzgodnień, pomimo uzyskania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że sprzeciw PSP został wniesiony w formie zwykłego pisma z 30 stycznia 2019 r., znak: [...], a powinien być sporządzony w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na brak decyzji KP PSP należy uznać, że nie zajął on stanowiska, co z mocy art. 56 ust. 2 p.b. oznacza niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Poza tym wskazał, że okoliczności przywołane przez KP PSP w ww. piśmie nie mogą stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Organ ten jako powód swojego stanowiska podał brak zakończenia budowy sieci wodociągowej, gdy tymczasem właśnie z tej przyczyny inwestor zwrócił się o wydanie pozwolenia na użytkowanie, co wynika z art. 55 ust. 1 pkt 3 p.b. Również brak źródła zasilania sieci w wodę nie stanowi podstawy do odmowy wydania decyzji, albowiem dopuszcza się również badanie szczelności sprężonym powietrzem. Zgodność projektu sieci wodociągowej z wymogami przewidzianymi przepisami rozdziału 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030, dalej: rozporządzenie w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę) została już zbadana i wynika z prawomocnej decyzji organu administracji publicznej. Tak samo brak uzgodnienia projektów budowlanych i wykonawczych sieci wodociągowej z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych nie może stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed zakończeniem robót. Skoro pozwolenie na budowę zostało wydane, to wszelkie wymagane prawem uzgodnienia zostały przez inwestora uzyskane. Decyzją z [...] maja 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem postępowania są wskazane we wniosku o udzielenie przed zakończeniem wszystkich robót pozwolenia na użytkowanie odcinki sieci wodociągowej dla gminy [...] - przejścia tej sieci pod drogą wojewódzką nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...]. Natomiast przekroczenia drogi wojewódzkiej nr [...], oznaczone jako: [...], pozostały jeszcze do zrealizowania. Organ odwoławczy uznał, że jest możliwe udzielenie pozwolenia na użytkowanie dla wydzielonego odcinka sieci wodociągowej (w tym przejścia pod drogą) w sytuacji, kiedy taki wydzielony odcinek może samodzielnie działać zgodnie z jego przeznaczeniem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do wskazanych przez inwestora we wniosku przekroczeń sieci pod drogą wojewódzką nr [...] jako fragmentów budowanej sieci wodociągowej dostarczającej wodę dla gminy Jeleśnia, ponieważ przejścia te zostały zrealizowane w całości. Jednocześnie GINB wskazał, że dołączenie do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie protokołów badań i sprawdzeń oraz oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 p.b. (Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej) jest obligatoryjne również wówczas, kiedy inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 55 ust. 1 pkt 3 p.b. W niniejszej sprawie inwestor nie przedłożył oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej. Inwestor natomiast do złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie załączył Stanowisko KP PSP z 30 stycznia 2019 r. w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym, w którym wniesiono sprzeciw w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów, w tym zrealizowanych na podstawie decyzji: - Nr [...] z [...] listopada 2009 r., znak: [...]; - Nr [...] z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], tj. przedmiotowych przekroczeń sieci pod drogą wojewódzką nr [...]. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w powyższej sytuacji prawidłowo odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie sieci wodociągowej w zakresie przekroczeń przedmiotowego pasa drogowego. W odniesieniu do zarzutów strony GINB nie zgodził się z tezą, że stanowisko KP PSP, nie posiadając cech decyzji administracyjnej, nie wypełnia art. 56 ust. 1 pkt 4 p.b. Stanowisko to bowiem zostało wydane w oparciu o ww. przepis w związku z art. 23 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2018r. poz. 1313 ze zm., dalej: ustawa o PSP). Z przepisów powyższych nie wynika jaką formę ma mieć stanowisko, opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem GINB kluczowe w sprawie jest to, że inwestor był zobowiązany dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony Państwowej Straży Pożarnej, czego nie dopełnił i nie mógł tego uczynić ze względu na jednoznaczne stanowisko KP PSP, niezależnie od formy w jakiej stanowisko to zostało wyrażone. Bezzasadne są również twierdzenia skarżącego, że Państwowa Straż Pożarna nie zajęła stanowiska w sprawie. Pozostałe zarzuty GINB uznał za polemikę skarżącego ze stanowiskiem KP PSP, co wyklucza odniesienie się do nich przez organ nadzoru budowlanego. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw, tj. art. 59 ust. 5 p.b. na skutek błędnego zastosowania, na skutek uznania, że strona nie przedstawiła stanowiska Państwowej Straży Pożarnej, pomimo milczącego załatwienia sprawy przez ten organ administracyjny; 2) przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. na skutek niezłożenia do akt sprawy pokwitowania doręczenia inwestorowi sprzeciwu KP PSP, wyrażonego w jego piśmie z 30 stycznia 2019 r. (znak: [...]); b) art. 8 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. na skutek przyjęcia stanowiska KP PSP za wiążące, pomimo nieuznania sprzeciwu tego organu za decyzję administracyjną i zaniechania swobodne] oceny tego dowodu, c. art. 8 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 KPA na skutek nieustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony co do: • wadliwego uzasadnienia sprzeciwu niezakończeniem budowy sieci wodociągowej, • nieprzeprowadzenia próby szczelności instalacji przy pomocy sprężonego powietrza; d) art. 7 k.p.a. na skutek pominięcia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; e) art. 8, art. 9, art. 11 i art. 16 k.p.a. na skutek żądania od inwestora uzyskania dodatkowych uzgodnień, pomimo uzyskania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli decyzji GINB pod względem jej legalności według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie o tyle, że skutkowała uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy p.b. I tak: ogólna zasada, zawarta w art. 55 ust. 1 p.b., stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 p.b. pozwala na udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych i w tym zakresie organy nie miały wątpliwości, że możliwe jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie dla wydzielonego odcinka sieci wodociągowej (w tym przejścia pod drogą). Przepis art. 57 ust. 1-4 p.b. określa, jakie obowiązkowo dokumenty inwestor musi złożyć, aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, w tym obowiązkowo musi dołączyć do wniosku oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 p.b. ( art. 57 ust. 3 p.b.). Zgodnie z art. 56 ust. 1 inwestor, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, jest obowiązany zawiadomić, zgodnie z właściwością wynikającą z przepisów szczególnych, organy: Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Organy zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Niezajęcie stanowiska przez ww. organy w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, traktuje się jak niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag (art. 56 ust. 2 p.b.). Organ nadzoru wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli (art. 59 ust. 1 p.b.). Jeśli natomiast inwestor nie spełni wymagań określonych w art. 57 ust. 1-4 p.b. i odmówi poddania się kontroli, organ nadzoru budowlanego odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie danego obiektu budowlanego (art. 59 ust. 5 p.b.). Jak wynika z akt administracyjnych inwestor uzyskał od KP PSP stanowisko w trybie art. 56 ust. 1 pkt 4 p.b. (po przeprowadzonej kontroli), które zostało dołączone do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stanowisko w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sprawie zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym z [...] stycznia 2019 r. było sprzeciwem tego organu specjalistycznego wobec uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu z uwagi na zaistnienie szeregu okoliczności, a mianowicie: 1) brak zakończenia budowy sieci wodociągowej (m.in. brak informacji o zaistnieniu wszystkich projektowanych hydrantów), 2) brak źródła zasilania sieci w wodę, co uniemożliwia dokonanie prób potwierdzających parametry instalacji (m.in. ciśnienie i wydajność hydrantów zewnętrznych) i prawidłowość jej działania, 3) brak zawarcia w projektach sieci wodociągowej zagadnień opisanych w rozdziale 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, dotyczących wymagań przeciwpożarowych dla sieci wodociągowych (w dokumentacji brak informacji w zakresie: wielkości jednostek osadniczych, dla których wykonano sieć wodociągową, wymaganej wydajności wodociągu, możliwości jednoczesnego poboru wody z dwóch sąsiednich hydrantów zewnętrznych, wymaganych odległości pomiędzy hydrantami w kontekście istniejącej i planowanej zabudowy), 4) brak uzgodnienia projektów budowlanych i wykonawczych sieci wodociągowej z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Przepis art. 56 ust. 1 i ust. 2 p.b. w związku z art. 57 ust. 3 p.b. przewiduje możliwość zajęcia stanowiska przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej w formie sprzeciwu lub uwag, natomiast brak zajęcia stanowiska w tej formie w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia traktuje się jako niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag. Milczenie organu jest więc prawnie dopuszczalną formą zajęcia pozytywnego stanowiska co do zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (art. 56 ust. 2 p.b.). Niewątpliwe w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, wbrew zarzutom skargi, że KP PSP nie zajął stanowiska, co z mocy art. 56 ust. 2 p.b. oznacza niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag (milcząca zgoda). W ocenie Sądu z brakiem sprzeciwu lub uwag w rozumieniu art. 57 ust. 3 p.b. będziemy mieć do czynienia w sytuacjach pisemnego stanowiska o niewyrażeniu takiego sprzeciwu lub uwag albo niezajęcia stanowiska w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia inwestora. Niewątpliwie również stanowisko KP PSP z 30 stycznia 2019 r. nie zostało wydane w formie decyzji administracyjnej, od której strona mogłaby wnieść środek odwoławczy. W istocie w Prawie budowlanym nie ma przepisu, który stanowiłby, że sprzeciw organów wymienionych w art. 56 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. dokonuje się w formie decyzji administracyjnej (w przeciwieństwie do art. 54 p.b., w którym statuuje się wydanie sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej przez organ nadzoru budowlanego). Stąd, w ocenie Sądu, zbędne było rozważanie przez organy orzekające w tej sprawie, że inwestor nie złożył oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag przez KP PSP. Z załączonego do wniosku stanowiska tego organu bezwzględnie wynikały co najmniej uwagi co do zgodności wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego z projektem budowlanym w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Złożone przez inwestora stanowisko KP PSP z 30 stycznia 2019 r. organy obu instancji powinny ocenić jako jeden z dowodów w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2004 r. IV SA 1982/02, publ. cbosa). Dla zgłoszenia uwag w trybie art. 56 ust. 2 p.b. ustawodawca również nie przewidział żadnej formy rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 7 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 774/09, publ. Lex nr 577703). Zatem zasadne są zarzuty skargi co do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak zaniechania swobodnej oceny dowodu w postaci stanowiska KP PSP z 30 stycznia 2019 r. w kontekście ustalenia przez GINB, że organ nadzoru budowlanego może udzielić pozwolenia na użytkowanie dla przekroczeń sieci pod drogą wojewódzką nr [...] jako fragmentów budowanej sieci wodociągowej dostarczającej wodę dla gminy [...]:[...], ponieważ przejścia te zostały zrealizowane w całości. W ocenie Sądu jedynie formalna ocena organów orzekających, iż skarżący nie przedłożył do wniosku oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony KP PSP nie jest wszechstronnym rozpatrzeniem przedmiotowej sprawy. Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800), uwzględniając w zasądzonej w punkcie 2 wyroku kwocie uiszczony wpis (500 zł) oraz należne wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie zobowiązany przez art. 153 p.p.s.a. uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku i przed wydaniem merytorycznej decyzji w sprawie ocenić w ramach swobodnej oceny dowodów cały materiał dowodowy, w tym stanowisko KP PSP z 30 stycznia 2019r.