VII SA/Wa 1601/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] na postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]kwietnia 2016 r., nr [...], znak: [...], nakładające na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 3.000 zł (słownie: trzy tysiące złotych) w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z dnia [...]marca 2013 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego z lokalem użytkowym w parterze przy ul. [...]na dz. nr ew. [...]z obrębu [...]w [...], w [...]-utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...]listopada 2012 r. do Prezydenta [...]wpłynął wniosek N. C. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, z lokalem użytkowym w parterze przy ul. [...]na dz. nr ew. [...]z obrębu [...]w [...], w [...]. Pismem z dnia [...]grudnia 2012 r. Prezydent [...] zawiadomił, na podstawie art. 61 § 4 oraz w związku z art. 10 § 1 k.p.a., strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Ponadto, jak wynika z odręcznej adnotacji na wniosku, w dniu [...]grudnia 2012 r. wniosek ten został uzupełniony poprzez dopisanie dwóch dodatkowych inwestorów "A. C., D. C. [...] ul [...]" oraz nazwę i rodzaju całego zamierzenia "domu jednorodzinnego z lokalem użytkowym w parterze..." zmieniono na: "budynku jednorodzinnego dwukondygnacyjnego, z lokalem użytkowym w parterze... ". Następnie Prezydent [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...]stycznia 2013 r., Nr [...], nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia braków materialnych wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Następnie, dniu [...] stycznia 2013 r. jeden z inwestorów wypożyczył 4 egzemplarze projektu budowlanego celem uzupełnienia braków, co potwierdził odręczną adnotacją (data, podpis) dokonaną przez inwestora na wniosku. W dniu [...]stycznia 2013 r. do Prezydenta [...] wpłynęło podanie inwestorów o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków wskazanych w ww. postanowieniu. W związku z powyższym Prezydent [...]postanowieniem z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...]przedłużył do dnia [...] marca 2013 r. termin wykonania ww. obowiązku. W dniu [...] lutego 2013 r. do organu powiatowego wpłynęło uzupełnienie wraz z wypożyczoną dokumentacją. Następnie w dniu [...] lutego 2013 r. jeden z inwestorów po raz drugi wypożyczył 4 egzemplarze projektu budowlanego, co również zostało potwierdzone odręczną adnotacją (data, podpis) dokonaną przez inwestora na wniosku, a następnie w dniu [...] lutego 2013 r. do organu powiatowego wpłynęło uzupełnienie żądanej dokumentacji. Pismem z dnia [...]marca 2013 r., znak: [...] organ powiatowy zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia. Decyzją z dnia [...]marca 2013 r., nr [...], znak: [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego z lokalem użytkowym w parterze przy ul. [...]na dz. nr ew. [...]z obrębu [...]w [...], w [...]. Wojewoda [...]w rozstrzygnięciu opisanym na wstępie - z dnia [...]kwietnia 2016 r., nr [...], znak: [...], nakładającym na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 3.000 zł - przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane rozpoczął swój bieg - w dniu [...]listopada 2012 r. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] odliczył okres 41 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Przyjął, że całe postępowanie trwało 112 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (112 - 65- 41 = 6) ocenił, że Prezydent [...] dopuścił się sześciodniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 3.000zł. Wojewoda nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie podkreślił, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie ma na celu ocenę terminowości podejmowania przez organ formalnych czynności w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Stronami w postępowaniu (zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wszystkie te podmioty są zainteresowane wydaniem rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie w rozsądnym terminie. Poprzez wprowadzenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane instytucji dyscyplinującej organy administracji architektoniczno- budowlanej, ustawodawca dąży do przeciwdziałania przewlekłości w załatwianiu spraw przez te organy oraz respektowania zasad ogólnych. postępowania administracyjnego, w tym pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zgodnie z obowiązującym od dnia 25 lutego 2015 r. brzmieniem art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia nas budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane określa, że do ww. terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przepis art. 35 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jest podstawowym przepisem określającym czas załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie z ww. przepisem organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien zastosować art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a po bezskutecznym upływie 7 dniowego terminu na uzupełnienie ww. braków pozostawić wniosek bez rozpoznania. Organ drugiej instancji stwierdził - tylko żądanie strony (wniosek) wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie dotknięte brakami formalnymi powoduje uruchomienie postępowania administracyjnego w takim znaczeniu, że powstaje obowiązek rozpatrzenia sprawy z tego wniosku i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 537/08). Nawiązując do stanowiska Prezydenta zawartego w zażaleniu, że "termin 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W przedmiotowym postępowaniu wymagania te zostały ustalone w art. 33 ustawy Prawo budowlane. Złożenie kompletnego i jednoznacznego wniosku o pozwolenie na budową, wynika z prawa powszechnie obowiązującego - ustawy Prawo budowlane. Złożenie wniosku nieadekwatnego do faktycznego inwestora oraz zamierzenia budowlanego jest błędem formalnym i w tej sytuacji nie można przyjąć, za dzień wszczęcia postępowania [...]listopada 2012 r. - dnia wpływu wniosku, który następnie został zmieniony przez Inwestora. W tym przypadku, za dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć datę [...]grudnia 2012, czyli dzień, w którym ostatecznie określono nazwę Inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę i nazwę inwestycji - i dla takiego wniosku prowadzono postępowanie" - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w kontrolowanym postepowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ nie wezwał - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku w przedmiocie wymaganych przepisem, art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Również zawiadomienie z dnia [...] grudnia 2012 r. stron o wszczęciu postępowania administracyjnego świadczy, że organ powiatowy, dokonał oceny wniosku pod względem formalnym i nie stwierdził żadnych braków w tym zakresie. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy ocenić, że kompletny pod względem formalnoprawnym, wniosek zainicjował w dniu [...]listopada 2012 r. postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, z lokalem użytkowym w parterze przy ul. [...]na dz. nr ew. [...]z obrębu [...]w [...], w [...]. Świadczy o tym również zawarte w decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] marca 2013 r., stwierdzenie: "po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...].11.2012. (data wpływu [...].11.2012) zatwierdzam projekt budowlany i udzielam pozwolenia na budowę". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał - Prezydent [...] w swoim zażaleniu podnosi, że wniosek: "został zmieniony przez Inwestora., a "Sytuację, w której zmienił się Inwestor oraz zmodyfikowana została nazwa inwestycji, należy uznać za wyrażenie woli przez inwestor, aby rozstrzygnięcie dotyczyło innej inwestycji" oraz wskazuje, że: "Pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył wniosek oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ". W tym kontekście organ ocenił - w przypadku zmiany inwestora zasadnym wydaje się umorzenie postępowania wszczętego na wniosek pierwszego inwestora, a następnie, w związku ze zmianą inwestora oraz nazwą zamierzenia budowlanego, wszczęcie nowego postępowania co do "zmienionego" wniosku. Z analizy dokumentów wynika jednak, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...]marca 2013 r. nr [...], zakończył postępowanie prowadzone w sprawie wniosku z dnia [...]listopada 2012 r. W podsumowaniu uzasadnienia postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził - nie można zgodzić się z Prezydentem [...], że "za dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć datę [...].12.2012, czyli dzień, w którym ostatecznie określono nazwę Inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę i nazwę inwestycji ".Całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie trwało 112 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i 41 dni związanych z usunięciem braków materialnych wniosku o pozwolenie na budowę (tj. między dniem [...]stycznia 2013 r. a [...]lutego 2013 r.), należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie doszło do 6 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W rezultacie 6 - dniowe przekroczenie skutkuje, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, karą pieniężną w wysokości 3.000,- zł. Na marginesie rozważań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał Wojewodzie [...]na obowiązujące od dnia 25 lutego 2015 r., nowe brzmienie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, wprowadzone ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 200). Aktualnie obowiązujące przepisy przewidują nałożenie kary na organ administracji publicznej w sytuacji naruszenia terminu: 1) 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji albo 2) w zakresie realizacji inwestycji kolejowej, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Przywołane w postanowieniu z dnia [...]kwietnia 2016 r., Nr [...], znak [...]Wojewody [...]przepisy wskazują na prawidłowo zastosowaną procedurę dotyczącą nakładania kar. Z uzasadnienia i dokumentów wynika jednoznacznie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi wyłącznie przypadek zastosowania kary przy naruszeniu terminu 65 dni. Niemniej jednak należy uznać za zasadne przywoływanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego pełnej postaci przepisu, z uwzględnieniem wszystkich jednostek redakcyjnych w tym przypadku art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł Prezydent [...] Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie przez organy I i II instancji przepisów art. 7,8, 9,10 w zw. z art. 61 § 4 i z art. 35 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że dokonanie przez Prezydenta [...]czynności związanych z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia oraz potwierdzenia ich dokonania, stanowiło zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego w sprawie budynku. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie pomimo, że Prezydent [...]wydał w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku - z uwzględnieniem okresów nie podlegających wliczeniu do tego terminu decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. budynku - art. 35 ust. 8 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonych postanowień. Zarzucono także błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegające na przyjęciu, że : bieg 65-cio dniowego terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia budowę budynku rozpoczął się w dniu [...]listopada 2012 r., gdy tymczasem bieg tego terminu rozpoczął się w dniu [...]grudnia 2012r. - Prezydent [...]nie wydał w ustawowym terminie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia budowę budynku. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2016 r., postanowienia Wojewody [...]Nr [...]znak [...] z dnia [...]kwietnia 2016 r. w całości oraz zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi ‘ W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Prowadzenie postępowania w sposób, który zaistniał w niniejszej sprawie musiało skutkować brakiem możliwości odliczenia spornego między stronami okresu jej rozpoznania. Wbrew zarzutom skargi nie jest oczywiście błędne ustalenie, że bieg terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane do wydania decyzji rozpoczął się w dniu [...]listopada 2012 r. Od tej daty zaczął biec termin 65 – dniowy, o którym mowa w ww. przepisie. Zasadnie odliczono 41 dni wynikających z art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie ustalono – postępowanie trwało112 dni, należało odjąć dni 65 oraz 4, a tym samym doszło do 6 – dniowej zwłoki w ustawowym terminie na wydanie rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że organ rozpoznający wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę ocenił wniosek wstępnie złożony jako spełniający wymogi formalne. Korekta wniosku dokonana przez wnioskodawców powinna, jak słusznie podniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, doprowadzić do umorzenia postepowania wszczętego na podstawie wniosku pierwotnego oraz do wszczęcia postępowania na podstawie kolejnego wniosku, formalnie różnego od pierwotnego. Bez znaczenia dla ustaleń związanych z liczbą dni, w których prowadzone było postępowanie w sprawie rozpoznania przedmiotowego wniosku o pozwolenia na budowę ma również podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność - wniosek został złożony w Wydziale [...]w dniu [...]listopada 2012 r. o godz. 14.28. Urząd jest czynny do godz. 16.00. Do Wydziału [...]wniosek wpłynął w dniu kolejnym t.j. [...]listopada 2012 r. Sąd stwierdza - wewnętrzna organizacja pracy urzędu nigdy nie ma wpływu na ustalenie biegu terminów, kluczowa jest data nadania, wniesienia pisma . Należy podzielić stanowisko skarżącego, że organ administracji publicznej ma obowiązek działać bez "zbędnej zwłoki", działając z upoważnienia ustawowego i reprezentując Państwo wobec obywatela, ma nie tylko prawa wynikające z ustawy, ale również obowiązki należytego funkcjonowania, takiego żeby nie doszło do szkody po stronie obywatela. Wbrew jednak stanowisku skarżącego wymierzając karę za przekroczenie terminu, Wojewoda [...]nie miał ustawowego obowiązku badania, czy i jaką szkodę z tego powodu poniosła strona. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że orzeczenie o karze za przekroczenie terminu nie jest zgodne z zasadniczym celem wprowadzenia kary za nieterminowe załatwienie sprawy. Ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu określenia kary wymierzanej przez organ wyższego stopnia za nieterminowe wydanie pozwolenia na budowę. Nie doszło, jak ocenia to skarżący, do obciążenie organu karą za postępowanie inwestora. Karę wymierzono za prowadzeniem postępowania, z naruszeniem przez organ ustawowego terminu na jego zakończenie. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.