VII SA/Wa 1603/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego W.B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złotych pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złotych i pięćdziesiąt groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 48 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] położonej w W. gminie K., powiecie w., polegających na budowie budynku inwentarskiego oraz płyty gnojowej ze zbiornikiem na płynne odchody zwierzęce. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że podczas kontroli robót wykonywanych na ww. działce inwestor – M.S. przedłożył decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, płyty gnojowej ze zbiornikiem na płynne odchody zwierzęce w istniejącej zabudowie zagrodowej, która stała się ostateczna z dniem [...]. Ponadto, inwestor przedłożył zawiadomienie o przystąpieniu do robót budowlanych, które złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. w dniu [...], a także okazał dziennik budowy, z którego wynika, że do robót przystąpiono w dniu 2 maja 2009r. (wytyczenie osi budowli przez geodetę uprawnionego). Organ stwierdził, iż w dniu kontroli obiekt inwentarski znajdował się w stanie surowym zamkniętym, natomiast budowy płyty gnojowej ze zbiornikiem nie rozpoczęto. Stwierdzono, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, a nieruchomość na której prowadzone są roboty stanowi zgodnie z zapisami w księdze wieczystej własność M.S. Organ uznał, że proces budowlany przebiega prawidłowo i brak jest podstaw prawnych do podjęcia działań, których domaga się W.S. w swoim piśmie datowanym na dzień 5 maja 2009r. Organ wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego bowiem roboty budowlane prowadzone są w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony projekt budowlany. W takiej sytuacji brak jest podstaw do wstrzymania robót ani tym bardziej do nakazania likwidacji wykonanych robót, a postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane legalnie, w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego i zgodnie ze sztuką budowlaną oraz pozwoleniem na budowę. Tym samym brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego zarówno pozytywnego, jak też negatywnego. Organ podkreślił, że skutek wydania decyzji o odmowie nałożenia obowiązku oraz decyzji umarzającej postępowanie jest taki sam, gdyż w obu przypadkach organ kończy postępowanie nie nakładając żadnych obowiązków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji organu I instancji stwierdzając, iż inwestycja realizowana jest zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, co potwierdza zapis protokołu z przeprowadzonych oględzin. Organ wskazał, iż protokół oględzin obiektu budowlanego z dnia 05.11.2010r. jest dokumentem urzędowym, którego nie może kwestionować. Dodał, że w obecnym stanie rzeczy brak jest podstaw do podejmowania działań w ustawowo przyznanym zakresie, gdyż przedmiotowe roboty budowlane wykonywane są legalnie, w oparciu o stosowne przepisy prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do zarzutu W.S. zawartego w odwołaniu, a dotyczącego kwestii niezawieszenia przez organ I instancji postępowania w związku ze śmiercią A.U., organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji A.U. nie posiadał przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu w związku z czym nie zachodziła przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 Kpa. W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego braku ustawowego umocowania do wydania decyzji administracyjnej przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. organ odwoławczy poinformował, że niniejsza kwestia wyjaśniana była skarżącemu wielokrotnie zarówno na etapie postępowań odwoławczych jak i skargowych, w związku z czym nie widzi podstaw do ponownego zajmowania stanowiska w przedmiotowej kwestii. Organ wyjaśnił skarżącemu, iż w jego ocenie nie zachodzą przesłanki wskazujące na naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kpa. przez organ I instancji. Decyzja z dnia [...] nr [...] zawiera wszelkie niezbędne elementy przewidziane w § 1 oraz prawidłowe uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.S. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez pełniącego obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a, jako wydanego bez podstawy prawnej przez osobę nieuprawnioną, z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżący zarzucił organowi : 1/ błędne zastosowanie art 83 ust 2 ustawy Prawo budowlane, 2/ wydanie decyzji bez podstawy prawnej co narusza art 156 § 1 pkt 2 K.p.a., 3/ naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez nie ustalenie wszystkich stron postępowania, 4/ naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 28, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, 5/wadliwość uzasadnienia decyzji wynikającą z naruszenia art. 107 §1 i 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje ; Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z nie budzących wątpliwości poglądów prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie wynika, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 9, Warszawa 2008, str. 618, 619, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87). Dlatego też organ odwoławczy jako organ merytoryczny może - jeśli to konieczne - przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie wyjaśniające co do meritum sprawy i dopiero po tym dokonać właściwego rozstrzygnięcia. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy może utrzymać kwestionowaną decyzję w mocy, uchylić ją w całości lub w części, orzekając co do istoty sprawy lub umarzając postępowanie, uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji albo umorzyć postępowanie odwoławcze ( art. 138 k.p.a.). Organ może orzec co do istoty sprawy w całości lub w części. W sprawie niniejszej decyzja organu odwoławczego zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Należy w tym miejscu wskazać wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011r. I OSK 1305/10, wyjaśniający ,iż zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Ten skrót myślowy oznacza zatem, iż organ drugiej instancji (bądź organ ponownie rozpatrujący sprawę) doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji. Chodzi tu zatem o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Reasumując należy stwierdzić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i zarzuty podniesione przez strony postępowania oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, iż wedle treści art. 140 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po zakończeniu fazy wstępnej polegającej na prawidłowości złożonego odwołania, organ odwoławczy przystępuje do postępowania wyjaśniającego - rozpoznawczego. Na tym etapie postępowania, przy zachowaniu zasad obowiązujących w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, rozpatrywana jest ponownie sprawa administracyjna zakończona decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu tym organ odwoławczy dokonuje weryfikacji dotychczasowej procedury postępowania, jak również wykorzystanych w rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego. Dokonując weryfikacji organ odwoławczy powinien zbadać zarzuty strony, a w uzasadnieniu decyzji administracyjnej odnieść się do nich, szczególnie jeśli zarzuty dotyczą sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji administracyjnej ma ogromne znaczenie z punktu widzenia opisanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zasada ta stanowi, że organy administracji powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Zasada ta powinna być realizowana we wszystkich stadiach postępowania tak, aby strona rozumiała przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kieruje się organ wykonując lub odmawiając wykonania określonych czynności. Najważniejszym przejawem tej zasady jest obowiązek uzasadnienia decyzji administracyjnej. Dzięki dobremu uzasadnieniu strona wie, na jakich dowodach oparł się organ, dlaczego nie dał wiary innym dowodom, jakie przepisy i dlaczego zastosował. Takie uzasadnienie ma skłonić stronę do współdziałania z organem administracji w celu wykonania decyzji, nawet wtedy, gdy jest ona niekorzystna dla strony. Nadto należy podkreślić, że "treść uzasadnienia ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia w przypadku jej zaskarżenia kontrolę polegającą na tym, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy tę normę prawidłowo zinterpretował" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA 1221/06, opublikowany w ZNSA Nr 3 (18)/2008 s. 143). Uzasadnienie powinno wyjaśniać zatem wszystkie okoliczności sprawy i podniesione zarzuty. Braki w uzasadnieniu powodują, iż nie można określić przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić stanowisko skarżącego, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zasadniczego (bowiem potencjalnie uzasadniającego zarzut nieważności decyzji organu I instancji) zarzutu dotyczącego podpisania decyzji nr [...] z dnia [...] przez " p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.". Skarżący zarzucał, iż decyzja organu I instancji, a za nią zaskarżona decyzja nie wskazywała źródła umocowania podpisanej pod decyzją osoby do wydawania decyzji administracyjnej w imieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie wskazano normy kompetencyjnej wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa ani też innej informacji o upoważnieniu wydanym przez organ dla osoby podpisanej pod decyzją do jej wydania. Nie ulega wątpliwości, iż powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wykonuje zadania nadzoru budowlanego jako samodzielny organ administracji rządowej. Organ ten, w przeciwieństwie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, który działa w imieniu wojewody, wykonuje powierzone mu zadania w imieniu własnym, a nie starosty. W związku z tym nie jest on organem zaliczanym do organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Procedurę jego powołania określa art. 86 Prawa budowlanego, z którego wynika, iż powołuje go Starosta spośród co najmniej trzech kandydatów wskazanych przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Organizację pracy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. określa Regulamin Organizacyjny Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. stanowiący załącznik Nr [...] do zarządzenia Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]. Dokument ten jednak nie wyjaśnia kwestii będącej podstawą zarzutu odwołania. Obowiązkiem organu odwoławczego-jak zostało to wyżej wywiedzione-było odnieść się wnikliwie do zarzutów odwołania w sposób umożliwiający kontrolę sądową. Tymczasem z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa organ odwoławczy wskazał jedynie, iż " kwestia ta była skarżącemu wyjaśniania wielokrotnie" w postepowaniach prowadzonych przez MWINB (np. WINB.WOP.MP/IŻ.7144-119/11,WINB.WOP.MP.7151-121/10, WINB.WOP.MP.0553-104/10). W tym miejscu należy podnieść, iż wyjaśnienie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie stanowi odniesienia się do zarzutów odwołania i narusza zasadę wyrażoną w art. 11 kpa. zwanej również zasadą przekonywania, istotą której jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Na marginesie trzeba zauważyć, iż żadna decyzja ani pismo ze wskazanym w uzasadnieniu numerem sprawy nie znajdują się w aktach niniejszego postępowania administracyjnego co całkowicie uniemożliwia sądową weryfikację twierdzeń organu. Z tych wszystkich względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 140 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa i art. 11 kpa., jednocześnie nie podzielając na tym etapie postępowania pozostałych zarzutów skargi. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt III na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).