VII SA/Wa 1604/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. T. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej: "z.r.i.d.", "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołania A. T. i W. T. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi gminnej - ulicy [...] w miejscowości [...], zlokalizowanej na działkach lub ich częściach: nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz dz. ew. nr [...] obręb [...], gmina [...]: I. Uchylił rysunek pn.: "Projekt zagospodarowania terenu", stanowiący część projektu budowlanego oraz załącznik i integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowego rysunku pn.: "Projekt zagospodarowania terenu" stanowiącego część projektu budowlanego, oraz załącznik Nr 2, do niniejszej decyzji, będącej jej integralną częścią. II. Uchylił stronę tytułową projektu budowlanego w Tomie I pt.: "Projekt zagospodarowania terenu Projekt architektoniczno-budowlany", stanowiącego załącznik oraz integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowej strony tytułowej projektu budowlanego w Tomie I pt.: "Projekt zagospodarowania terenu Projekt architektoniczno-budowlany", który stanowi załącznik Nr 1 do niniejszej decyzji, będącej jej integralną częścią. III. Uchylił stronę tytułową projektu budowlanego w Tomie II pt.: "Informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia", stanowiącego załącznik oraz integralną część zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowej strony tytułowej projektu budowlanego w Tomie II pt.: "Informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia", stanowiącego załącznik Nr 3, do niniejszej decyzji, będącej jej integralną częścią. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej - ulicy [...] w miejscowości [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...] jako inwestor przedmiotowej inwestycji przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie pozwolenia uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie. Wobec zakwestionowania inwestycji przez A. T. i W. T., inwestor wskazał, że rozbudowa drogi gminnej - ul. [...] ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu, uporządkowanie pasa drogowego oraz dostosowaniu parametrów technicznych drogi do obowiązujących wymagań technicznych i przepisów. Projekt rozbudowy wykonany został zgodnie z ustawą z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015r., poz.2031 z późn. zmianami). Stosownie do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) istniejący chodnik (o szerokości około 1m) oraz łuk poziomy łączący ul. [...] z ul. [...] nie spełniają warunków technicznych zawartych w tym akcie dla drogi klasy L (lokalnej), po której odbywa się zbiorowa komunikacja autobusowa. W projekcie uwzględniono chodnik dla ruchu pieszego o wymaganej minimalnej szerokości 2 m, zmieniono również parametry techniczne (promień łuku, pochylenie poprzeczne, poszerzenie łuku poziomego), tak aby spełniały warunki zawarte w wymienionym rozporządzeniu. Inwestor wskazał, że w trakcie inwentaryzacji nie stwierdzono obecności tablicy informacyjnej informującej o rozpoczęciu budowy budynku na działce A. T. i W. T. Ponadto, podniósł, że nie ma możliwości rozbudowy przedmiotowego odcinka drogi ul. [...] w stronę dz. ew. nr [...] z powodu konieczności wyburzenia budynku mieszkalnego (na dz. ew. [...]). Rozbudowa przedmiotowego odcinka drogi gminnej - ul. [...] została zaprojektowana tak, aby dokonywać jak najmniejszych podziałów działek prywatnych przy jednoczesnym zachowaniu wymaganych parametrów technicznych drogi oraz zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. W celu wyjaśnienia kwestii poruszanych w pismach A. T. i W. T. organ I instancji wezwał A. i W. T. oraz Burmistrza Miasta i Gminy [...] do dodatkowych wyjaśnień w zakresie robót budowlanych na działce skarżących. W wyniku powyższych działań ustalono, że inwentaryzacja na ul. [...] (włącznie z działką o nr ew. [...]) została przeprowadzona w dniach 30 listopada 2016 r., 1 czerwca 2017 r., oraz w dniu 16 stycznia 2018 r. Inwestor wskazał, że podczas inwentaryzacji nie było tablicy informacyjnej budowy. Analizując prawidłowość decyzji Starosty, Wojewoda zaznaczył, że czyni ona zadość wymogom z art. 11f ust. 1 z.r.i.d. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (przedstawione na mapach w skali 1:500 stanowiących graficzną część projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (map z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych). Wojewoda uznał jednak, że decyzja organu I instancji wymagała korekty merytoryczno - reformacyjnej. Podkreślił również, że w ramach postępowania odwoławczego analizował zarzuty A. T. i W. T., zawarte w odwołaniu i ocenił je jako bezzasadne. Za bezzasadny uznał zarzut niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że z punktu widzenia inwestora przedsięwzięcia drogowego uzyskanie decyzji z.r.i.d. ma charakter fakultatywny, w tym znaczeniu, że może on realizować planowaną inwestycję albo na zasadach ogólnych (wystąpi wtedy konieczność zapewnienia tytułu prawnego do gruntu, na którym ma być realizowana, oraz zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), albo na zasadach szczególnych wynikających z ustawy z.r.i.d. Podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r. II OSK 208/12) wskazano, iż budowa drogi możliwa jest zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jeżeli jednak inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może dotyczyć drogi przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno – projektową przewidzianą przepisami specustawy drogowej, nie może odwołać się do ustaleń planu miejscowego. Wybór prawnej możliwości realizacji drogi publicznej na podstawie specustawy drogowej rodzi określone konsekwencje prawne – inwestycja drogowa podlega wówczas działaniu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wojewoda stwierdził, że argumenty skarżących, dotyczące braku możliwości realizowania budowy budynku mieszkalnego na działce stanowiącej ich własność, której część zostaje zajęta na potrzeby przedmiotowej inwestycji, nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji Starosty, w świetle obowiązujących przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Wojewoda przyjął nieprawidłową podstawę materialnoprawną, rozpatrując sprawę w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Wskazała, że celem specustawy jest przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych, maksymalne skrócenie, uproszczenie i przyspieszenie procedury, kosztem praw właściciela gruntów, dlatego procedura ta powinna być stosowana wyłącznie w uzasadnionych wypadkach. Wojewoda powinien dokonać ustaleń w zakresie, tego czy w sprawie zastosowanie znajdują przepisy specustawy drogowej. Organ odwoławczy nie rozważył i nie odniósł się do wskazanych w odwołaniu zarzutów. Skarżąca podniosła, że Starosta, wiedział o prawomocnym pozwoleniu na budowę ale arbitralnie ustalił, że pozwolenie to straciło ważność, gdyż budowa nie została rozpoczęta do 31 lipca 2015 r. Nie czekał przy tym na przedstawienie dokumentów, których sam zażądał aby wyjaśnić czy pozwolenie na budowę utraciło ważność czy też nie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). W ocenie Sądu skarga była zasadna. Kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w wyniku odwołania A. T. i W. T. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. o zezwoleniu na rozbudowę drogi gminnej - ulicy [...] w miejscowości [...], którą przewidziano do realizacji między innymi na ich działkach: nr ew. [...], [...], Skarżący podnosili w odwołaniu, że są właścicielami działek nr [...] i [...], które mają być przeznaczone na rozbudowę drogi. Ich zdaniem inwestycja w sposób nieuzasadniony ogranicza prawo własności oraz prawa nabyte przez uniemożliwienie im budowy na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zgodnie z prawomocnym pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 31.07.2012r. W toku postępowania administracyjnego informowali Starostę, że inwestycja koliduje z ich budową. Na żądanie Starosty, pismem z dnia 8.02.2018r. przedłożyli oświadczenie kierownika budowy o stanie zaawansowania robót oraz kopię dziennika budowy zawierającego wpisy. Dokumenty te dotarły do Starostwa w dniu 14.02.2018r., ale nie zostały wzięte pod uwagę, bowiem organ I instancji wydał decyzję w dniu 12.02.2018r., nie czekając na udzielenie odpowiedzi w zakresie żądanych dokumentów. Dokumenty przedłożono z zachowaniem wymaganych terminów. W ocenie skarżących, przedstawione dokumenty miały zasadnicze znaczenie dla oceny możliwości wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przebiegającej przez ich działki. Starosta w sposób rażąco sprzeczny z prawem, ustalił że pozwolenie na budowę straciło ważność, gdyż budowa nie została rozpoczęta do 31.07.2015r. Tymczasem budowa została rozpoczęta w dniu 1.07.2014r. przez wytyczenie geodezyjnego obiektu w terenie. Wpis z tą datą, dokonany został przez uprawnionego geodetę i znajduje się w dzienniku budowy. Budowa nie była przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, co wynika z wpisów w dzienniku budowy. Nadto wskazali, że Burmistrz nie przedstawił żadnych alternatywnych rozwiązań w zakresie przebiegu drogi. Inwestycja może przebiegać przez inne działki, w tym przez działki gminne lub będące we władaniu gminy, gdzie skutki inwestycji będą o wiele mniej dotkliwe. Dalej, że pozbawia się ich własności części nieruchomości, uniemożliwia budowę budynku objętego pozwoleniem na budowę, co jest rażąco sprzeczne z prawem i celem ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podniesienie w odwołaniu wskazanych wyżej zarzutów rodziło po stronie organu II instancji obowiązek ustosunkowania się do nich – czego organ nie uczynił. Organ odwoławczy odniósł się bowiem do nich w sposób następujący: "(...) przeanalizował zarzuty pani A. T. i Pana W. T., zawarte w odwołaniu z dnia 8 marca 2018 r. od decyzji (...) i ocenił je jako bezzasadne. Z pewnością takie odniesienie się do argumentacji odwołania było rażąco ogólnikowe. Nie wiadomo bowiem jakie zarzuty organ analizował i jak je ocenił. Wiadomo jedynie, iż skutkiem tej oceny była rzekoma ich bezzasadność. Obowiązek odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stanowi jeden z istotnych elementów dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Brak w motywach decyzji ustosunkowania się do istotnych zarzutów odwołania uzasadniał nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania odwoławczego, ale też powodował, że iluzoryczne stały się gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności. Było to naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musiało skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (wyrok WSA w Bydgoszczy z 20.11.2007 r., II SA/Bd 786/07, CBOSA). Konieczność właściwego uzasadnienia decyzji wiąże się również z określoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. W odniesieniu do realizacji zasady przekonywania, uwadze Sądu nie uszedł następujący fragment uzasadnienia: "Brzmienie przepisów ustawy zrid jednoznacznie wskazuje, że "interes społeczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym z prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości gruntowych. Natomiast, przyjęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego (interesu ogólnopaństwowego - drogi krajowe i interesu jednostek samorządu terytorialnego - drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne) nad interesem indywidualnych obywateli. Wobec powyższego, argumenty Stron Skarżących, dotyczące braku możliwości realizowania budowy budynku mieszkalnego na działce stanowiącej ich własność, której część zostaje zajęta na potrzeby przedmiotowej inwestycji, nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji ..." Przy takiej argumentacji (zawierającej wewnętrzną sprzeczność) nie jest wiadomo jakiemu interesowi organ nadawał pierwszeństwo (i dlaczego) przy wydawaniu przedmiotowej decyzji. Rolą sądu administracyjnego - z uwagi na jego ustrojową pozycję - nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji, zwłaszcza w przedmiotowej materii nie powinno koncentrować się na przedstawieniu stanu formalnoprawnego sprawy oraz szerokim eksponowaniu działań organu odwoławczego mających na celu skompletowanie prawidłowej dokumentacji technicznej. Istotne dla strony było to (a jej odwołalnie organ rozpoznawał), że podniosła konkretne zarzuty, które nie spotkały się z rzeczową oceną i odpowiedzią. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji rozważy i odniesie się do twierdzeń i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jednocześnie mając na uwadze charakter przedmiotowego postępowania, starannie wypełni obowiązki wynikające z art. 11 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Na koszty postępowania składał się uiszczony wpis od skargi (500zł).