VII SA/Wa 1605/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E. i K. W. przy udziale J. S. - Prokuratora Prokuratury Okręgowej [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/WA 1605/07 UZASADNIENIE Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] listopada 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku socjalnego na działce nr [...] w miejscowości D. i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót przy budowie tego budynku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] czerwca 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że pierwotną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 21 kwietnia 1997 r. o pozwoleniu na budowę budynków handlowo-socjalnych na działce nr [...] oraz zmieniającą ją decyzję Starosty Powiatu K. z [...] listopada 2003 r. uchyliła decyzja Starosty Powiatu z [...] października 2005 r. wydana na podstawie art. 36a ust. 2 prawa budowlanego. Zważywszy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał [...] września 2005 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego decyzję nakazującą inwestorom przedłożenie projektu zamiennego - w ocenie organu wojewódzkiego, decyzja Starosty z [...]października 2005 r. wydana została zgodnie z prawem. Co do kilku decyzji o pozwoleniu dotyczącym tej samej działki ale innych obiektów (parking, budynki do jego obsługi, portiernia), organ wojewódzki stwierdził, że żadna z nich nie powoływała się na decyzję Wójta Gminy K. z [...] września 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego, że decyzja ta nie stanowiła postawy do wydania powyższych decyzji, a w szczególności nie stanowiła podstawy do wydania decyzji z [...] kwietnia 1997 r. o pozwoleniu na budowę dwóch budynków handlowo-socjalnych, organ wojewódzki uznał za niezasadne twierdzenie o konieczności zgodności decyzji o pozwoleniu z decyzją Wójta. Tym samym uznał, że niezgodność ta nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Nadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż budynek usługowo-Handlowy dwukondygnacyjny wybudowany został w tej postaci na podstawie decyzji Starosty Powiatu K. z [...] listopada 2003 r. zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 1997 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu pierwotnego, a pozostałą część decyzji pozostawiono bez zmian. Oznaczało to, że decyzja Starosty Powiatu K. z [...] listopada 2003 r. wydana została zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego D. Stąd też prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. objął zakresem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 prawa budowlanego tylko odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] listopada 2003 r. i zasadnie wydał decyzję z [...] listopada 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i zezwalającą na wznowienie robót. Nie znajdując w badanej decyzji rażącego naruszenia prawa, organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności. Od decyzji tej odwołał się Prokurator Rejonowy w K. zarzucając, że decyzje o pozwoleniu na budowę nie mogły być wydawane z pominięciem ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla konkretnej inwestycji. Rozpatrujący odwołanie GINB decyzją [...] lipca 2007 r. [...] uchylił decyzją organu wojewódzkiego z [...]czerwca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazując zasady postępowania nieważnościowego i obowiązek organu nadzoru do zbadania czy zachodzi jakakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa warunkujących stwierdzenie nieważności badanej decyzji (a więc nie są wiążące dla organu granice, w jakich strona żądała wszczęcia postępowania nieważnościowego) organ odwoławczy stwierdził, iż nie zostały zbadane wszystkie przesłanki nieważnościowe, co stanowiło podstawę do przekazania sprawy organowi I instancji celem ich zbadania. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli inwestorzy podnosząc, że kłótnie między organami nie mogą negatywnie wpływać na inwestora, który ciągle nie jest pewien swego losu jak i losu inwestycji. Skarżący podnieśli, że gdyby Urząd nie chciał dopuścić do budowy budynku, to mógł zakwestionować pozwolenie w trakcie budowy a nie po jej zakończeniu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem mającym na celu stwierdzenie czy decyzja kontrolowana została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 kpa to jest, czy wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie, a stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Postępowanie nadzorcze jest więc postępowaniem prowadzonym w ograniczonym zakresie, a to oznacza, że organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, zajmując się tylko i wyłącznie wadliwością samej decyzji kontrolowanej. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji (art. 16 kpa) i z tego względu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji winno opierać się na wnikliwej ocenie legalności kontrolowanej decyzji. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu wojewódzkiego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku socjalnego i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku, gdyż - jak stwierdził - organ I instancji to jest [...] WINB nie może ograniczać się tylko do jednej z przesłanek nieważnościowych, a powinien zbadać czy objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 kpa. Ta okoliczność stała się przyczyną uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w I instancji. Z tym stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób się zgodzić, zwłaszcza, że organ ten w swoim postępowaniu naruszył przepisy proceduralne. Przepis art. 138 kpa przyznaje organowi drugiej instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji; tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma zaś kompetencje kasacyjne. Zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym organ odwoławczy kontrolując decyzję wydaną w toku instancyjnym jest obowiązany stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji, a to oznacza, że nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji objętej odwołaniem ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Obowiązkiem organu jest podjęcie w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wynika z naczelnej zasady postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Utrwalone jest stanowisko orzecznictwa na tle art. 138 § 1 i § 2 kpa, iż określone w art. 138 kpa rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub, gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu, z czym może się wiązać ewentualne prowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji, (vide wyrok NSA z 13 lutego 2002 V SA 1680/01). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa jak również art. 7 i 77 § 1 kpa, gdyż z uzasadnienia nic nie wynika, a trzeba pamiętać, że jest to kolejne uchylenie decyzji WINB i że jest ono pozbawione wytycznych, których w tej sprawie nie było i dlatego organ odwoławczy ich nie wskazał. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów proceduralnych miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 powołanej ustawy.