VII SA/Wa 1607/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. B. i R. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę VII SA/Wa 1607/15 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157, 158 § 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r, poz. 267 z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z wniosku A. B. i R. B. o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. zobowiązującego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – dalej Prawo budowlane) V. i G. K. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanych budynków, stwierdził nieważność powyższego postanowienia. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydane w dniu [...] marca 2013 r. i zobowiązujące na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy- Prawo budowlane V. i G. K. do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności samowolnej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwentaryzacji budynku inwentarskiego wraz z oceną stanu technicznego oraz oceną zgodności wybudowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi, stoi w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 81 c. ust. 2 Prawa budowlanego, i tym samym rażąco narusza powyższy przepis. Zażalenie złożyła V. K. Wskazała, iż chce doprowadzić budynki do stanu zgodności z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Dokonując oceny zagadnienia dotyczącego kwestii ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ww. przepisu art. 81 c ust. 2, organ podkreślił, iż należy przede wszystkim odnieść się do charakteru postanowienia o nałożeniu na właścicieli obowiązku przedstawienia oceny technicznej dotyczącej przeprowadzonych robót budowlanych. Podstawę materialnoprawną ww. postanowienia stanowi art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym Organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen lub ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W myśl natomiast art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego Organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: związanych z prowadzeniem robót , przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego, świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. Organ odwoławczy wskazał też, że postanowienie o którym mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa budowlanego i wystarczającego do podjęcia jednej z decyzji przewidzianej przez te przepisy. W dalszej części organ powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Do podmiotów tych nie należy właściciel sąsiedniej nieruchomości i to nawet, jeśli jest inicjatorem postępowania, któremu ma służyć ekspertyza przedłożona w następstwie postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 cyt. ustawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. złożyli A. B. i R. B. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie. W ich ocenie Główny Inspektor wadliwie uznał, że skarżący jako współwłaściciele działki nr [...] na której częściowo wzniesiono sporny budynek nie posiadają przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przyczyną umorzenia postępowania prowadzonego przez organ I instancji w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, było uznanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż skarżącym A. B. i R. B. nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego wnioskodawcy nie mieli interesu prawnego w kwestionowaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wydanego na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym organ nie mógł skutecznie z ich wniosku wszcząć postępowania nieważnościowego prowadzonego w stosunku do tego postanowienia. Wskazać należy, iż o tym, kto jest stroną postępowania stanowi art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest więc interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy przypomnieć trzeba, że skarżący złożyli w dniu [...] lutego 2015 r. wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], które wydane zostało na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Art. 81 c ustawy Prawo budowlane wprost wskazuje kto jest stroną w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie nałożenia obowiązków. Z treści tego przepisu wynika, iż są to wyłącznie uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego na których nałożono obowiązek wykonania określonych obowiązków. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05, wyrok NSA z 1.09.2015 r. sygn. akt II OSK 717/15). Adresatem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązującego m.in. do przedłożenia oceny technicznej byli V. i G. K. – właścicieli nieruchomości położonej w [...]. Natomiast, wnioskujący o stwierdzenie nieważności wymienionego postanowienia, A. B. i R. B. są właścicielami nieruchomości sąsiedniej. Nie są więc podmiotami, o których mowa w art. 81 c ustawy Prawo budowlane. Z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. wydanego na podstawie art. 81 c ustawy Prawo budowlane nie wynikają żadne prawa i obowiązki które mogłyby żądających stwierdzenia nieważności obciążać czy przydawać im praw. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż wnoszący o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013r. A. B. i R. B.- nie będący uczestnikami procesu budowlanego, właścicielami lub zarządcami - nie byli uprawnieni do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nakładającego na inne osoby obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów, albowiem nie przysługiwał im przymiot strony w tym postępowaniu. Zasadnie też uznał organ II instancji, że wszczęte postępowanie w trybie nadzoru należało umorzyć. Stosownie do art. 105 k.p.a. organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, który wyklucza prowadzenie tego postępowania. Natomiast ewentualne wszczęcie, prowadzenie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu, któremu nie przysługiwał przymiot strony stanowiłoby rażące naruszenie zasady stabilności rozstrzygnięć administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Wskazać przy tym również trzeba, że odmowa przyznania statusu strony w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie powoduje, że skarżący są wykluczeni z kręgu stron postępowania zasadniczego, skoro - jak już zaznaczono wyżej - postanowienie wydane w trybie omawianego przepisu dotyczy wyłącznie nakazu przedłożenia ekspertyzy (oceny technicznej). Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż skarżący - jako współwłaściciele nieruchomości sąsiedniej, na której jak twierdzą częściowo posadowiony jest jeden z budynków objętych postępowaniem, mogą dysponować przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie samowoli budowlanej. Kwestia ta powinna jednak zostać oceniona przez organ prowadzący postępowanie zmierzające do likwidacji samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.