VII SA/Wa 1609/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r, Nr 156, poz. 1118) - zwanej dalej ustawą Prawo budowlane, po rozpoznaniu zażaleń W. P. i L. P., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], którym zawieszono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wybudowania ogrodzenia na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [....] w M.- uchylił postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne, prowadzone w sprawie wybudowanego ogrodzenia na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w M., gdyż - w ocenie organu I instancji - wynik tego postępowania zależał od rozstrzygnięcia sprawy o zniesienie współwłasności wymienionej działki, toczącej się przed Sądem Rejonowym w W. w I Wydziale Cywilnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił opisanego wyżej stanowiska organu I instancji i wskazał, że z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, iż organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia, zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zauważył także, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Organ stwierdził, że L. P. wystąpił do Sądu Rejonowego w W. I Wydziału Cywilnego, o zniesienie współwłasności działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w M. Ponadto postanowieniem ww. Sądu z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [....] zakazano E. P., B.P. i J. M. wznoszenia na w/w działce obiektów małej architektury typu oczka wodne, ogródki a także budowy ogrodzenia, jak również sadzenia drzew i krzewów do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. W ocenie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie nie zachodził związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w W. w przedmiocie ustalenia własności działki, a postępowaniem wszczętym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w kwestii legalności wybudowania ogrodzenia, nie było zatem podstaw zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto, organ stopnia wojewódzkiego, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze L. P. przesłanej wraz z ww. zażaleniem, wyjaśnił, że przekroczenie, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., terminu załatwienia sprawy, wynikającego z art. 35 kpa jest niewątpliwe i pouczył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o konieczności wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w terminie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. złożył B. P. Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie nie uwzględnia niezwykle złożonej sytuacji prawnej nieruchomości nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. T. w M. , która rozstrzygana jest w postępowaniu, przed Sądem Rejonowym w W. , w sprawie o sygn. akt [...] o zniesienie współwłasności. Podniósł, iż wszelkie wnioski L. P. i W. P., do nadzoru budowlanego są jedynie tematem zastępczym, służącym do wzmocnienia pozycji wymienionych osób w postępowaniu przed sądem cywilnym. Stwierdził, że postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest oparte na przedłożonych przez L. P. i W. P. fałszywych przesłankach nieprawomocnego postanowienia z dnia [...] września 2007 r. w sprawie o sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w W. uchylonego postanowieniem Sądu Okręgowego W. w W. z dnia [...] lutego 2008 roku sygn. akt [...] . W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga B.P. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli było postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] lipca 2008 r., Nr [...] którym organ uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2008 r., Nr [....] zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wybudowania ogrodzenia na działce nr ewid.[...] obręb [...] przy ul. T. w M. Sąd podziela stanowisko [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym, rozpatrzenie sprawy dotyczącej zniesienia współwłasności wymienionej działki nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozpatrzenie sprawy przez organ nadzoru budowlanego w przedstawionym wyżej zakresie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazać należy, iż zawieszenie postępowania na wymienionej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przy czym jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, do rozstrzygnięcia którego właściwym jest inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji (postanowienia) przez organ administracyjny. Innymi słowy, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (postanowienia) przez organ nadzoru budowlanego (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, 8 wydanie, str. 447 i n.). Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż L.P. wniósł wniosek do Sądu Rejonowego w W. w I Wydziale Cywilnym o zniesienie współwłasności działki nr obręb [...] przy ul. T. w M. Następnie dostarczył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postanowienie Sądu z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...] zakazujące E. P., B.P. i J. M. wznoszenia na wymienionej działce obiektów małej architektury typu oczka wodne, ogródki a także budowy ogrodzenia, jak również sadzenia drzew i krzewów do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. Zdaniem Sądu za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego, którym organ uchylił postanowienie nr [...] organu I instancji zawieszające postępowanie administracyjne z urzędu do czasu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez Sąd Rejonowy w sprawie własności działki nr [...] obręb [...] przy ul. T. w M. [....] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego słusznie ocenił, że w niniejszej sprawie nie zachodził związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Sądem Rejonowym w W. w przedmiocie ustalenia własności działki, a postępowaniem wszczętym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w kwestii wybudowania ogrodzenia na przedmiotowej działce. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie ma przeszkód, aby organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego rozpatrzył sprawę w przedstawionym zakresie, a ewentualne rozstrzygnięcie, np. przy ustaleniu, że doszło do samowoli budowlanej, skierował do inwestora. W przepisie art.52 ustawy Prawo budowlane wskazano krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania czynności nakazanych decyzjami, o których mowa w art. 48 i 49b oraz art. 50 a i 51 wymienionej ustawy. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Dodatkowo Sąd z urzędu podnosi, iż podstawą wydania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., którym organ jedynie uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2008 r. były przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 kpa. Zgodnie z art. 144 w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 kpa, dotyczącym zażaleń na postanowienia wydawane przez organy, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W literaturze oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że problem "odpowiedniego" stosowania przepisów ma charakter złożony i zauważa się, iż "przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować. Odpowiednie stosowanie zachodzić może gdy: a) przepisy prawa znajdują zastosowanie "wprost" b) przepisy które mają być stosowane odpowiednio, wymagają przy ich stosowaniu pewnych zmian, tak, aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw, c) określone przepisy w ogóle nie znajdują zastosowania do drugiego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio (por. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II)" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 197/08 niepubl.). Podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2008 r. wskazać trzeba, że w piśmiennictwie brak jest pełnej zgodności co do "odpowiedniego stosowania" w postępowaniu zażaleniowym art. 138 § 1 pkt 2 i 3 kpa w zakresie umorzenia postępowania. "Przeciwnikiem stosowania wymienionych przepisów jest Z. Janowicz, odmienne stanowisko zajmują B. Adamiak i J. Borkowski. Ich zdaniem "ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2, stanowiący: "umarza postępowanie pierwszej instancji", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W innych zaś przypadkach konieczne będzie umorzenie postępowania w I instancji np. gdy nałożono grzywnę za niestawiennictwo na osobę, która nie była wezwana do stawienia się przed organem administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, 5 wydanie, str. 607). Powyższe stanowisko zaaprobował G. Łaszczyca, podkreślając, że uwzględnia ono zróżnicowanie kwestii rozstrzyganych postanowieniami oraz etapy, na których są one podejmowane. Autor ten zauważył, że stwierdzenie braku podstaw prawnych i faktycznych dla postanowienia wydawanego jednocześnie z decyzją lub po jej zapadnięciu nakłada obowiązek umorzenia postępowania w takiej sprawie (incydentalnej). Ponadto umorzenie postępowania powinno nastąpić także wtedy, gdy postanowienie organu zażaleniowego adresowane jest do innego, poza stroną i podmiotami na prawach strony, podmiotu wyposażonego w legitymację do wniesienia zażalenia. W stosunku do pozostałych postanowień, a zwłaszcza wydawanych w toku postępowania i adresowanych do strony, rozstrzygnięcie ogranicza się do kasacji postanowienia" (sygn. akt II GSK 197/08 niepubl.). Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł w zaskarżonym postanowieniu zgodnie z przepisami, i zasadnie ograniczył się jedynie do uchylenia rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).