VII SA/Wa 1613/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi U. L., L. Ś. oraz E. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących U. L., L. Ś. kwotę 500 zł (pięćset złotych) oraz E. i J. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1613/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę D. SA w W. dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...] na terenie działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w W.. W decyzji tej określono m.in. że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje nieruchomości: dz. ew. nr [...], [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...] z obrębu 4-16-36 w W.. Od ww. decyzji odwołanie złożyli E. i J. K. oraz U. L. i L. Ś. wskazując, że projektowana inwestycja nie spełnia określonego w planie warunku ograniczenia zabudowy, jest niezgodna z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 07.07.1994r.-Prawo budowlane w zakresie braku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, art. 32 ust. 1 ww. ustawy - Prawo budowlane w zakresie braku raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz art. 29 ustawy Prawo wodne. W ocenie skarżących nie zostały też rozpatrzone składane przez nich wnioski i zastrzeżenia. W wyniku rozpoznania odwołania E. i J. K. oraz U. L. i L. Ś. - decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że interes prawny w kwesionowaniu ww. decyzji w trybie odwoławczym, oprócz inwestora i innych osób mogących również wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą przedmiotowym procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora, jak i od organu udzielającego pozwolenie na budowę, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 9 i ust. 2 - Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z póź. zm.). Zanim zostanie przeprowadzone - na żądanie strony - postępowanie odwoławcze, organ zobowiązany jest ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie, a więc ocenić czy konkretna osoba jest stroną postępowania. O ocenie takiej nie decyduje jednak wewnętrzne przekonanie osoby wnoszącej odwołanie, lecz rozstrzyga o tym art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stanowiący materialno-prawną podstawę kwestionowanej decyzji oraz art. 28 k.p.a., który stanowi, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podkreślić przy tym należy, iż mieć "interes prawny", o którym mowa w cyt. wyżej przepisie znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Nie budzi też żadnej wątpliwości fakt, że mają go właściciele działek sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i że wynika on w tym przypadku z norm art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy - Prawo budowlane. Powołany wyżej przepis w zestawieniu z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego zapewnia ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w szerokim zakresie zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym (wyrok NSA z dnia 8.09.1998r.; sygn. akt IV S.A. 1704/97 LEX nr 43797). Organ stwierdził, iż odwołujący się nie mogą być uznani za strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiącego podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W niniejszej sprawie nie istnieje przepis materialny, będący podstawą interesu prawnego skarżących. W razie, gdy odwołanie wniosła osoba, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy, w wypadku gdy stwierdzi, iż osoba ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wprowadzenie do ustawy pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego umożliwia precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich (właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości) w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Ze względu na konieczność możliwie ostrego określenia zakresu podmiotów uprawnionych do występowania w postępowaniu w charakterze strony, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie definicji ustawowej pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych, zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. W sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas zgodnie ze znowelizowanym Prawem budowlanym, nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji. Należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie brak jest oddziaływania omawianej inwestycji na działkę nr ew. [...], stanowiącą współwłasność E. i J. K. oraz sąsiadującą z nią działkę nr ew. [...] stanowiącą współwłasność U. L. i L. Ś., gdyż lokalizacja inwestycji w żaden sposób nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.),w związku z czym nie może dojść do jakiegokolwiek naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżących. Realizacja omawianej inwestycji w żaden sposób nie utrudni ani nie pogorszy warunków istniejących na działce nr ew. [...] i [...] , tj. nie będą one znajdować się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Realizacja omawianego zespołu budynków nie narusza art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów ww. rozporządzenia z dnia 12.04.2002r. Ministra Infrastruktury, które to przepisy wyznaczają obszar oddziaływania obiektu. Organ uznał zatem, iż inwestycja nie ograniczy swobodnego korzystania z sąsiedniej nieruchomości przez odwołujących się, gdyż zostały zachowane przez inwestora warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej (§12-13), prawidłowego usytuowania miejsc postojowych (§19), nasłonecznienia i oświetlenia nieruchomości sąsiednich (§57-60), bezpieczeństwa pożarowego (§ 207 i następne), ochrony środowiska, itd. Jednocześnie po przeprowadzeniu analizy zgodności przedłożonego projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa budowlanego, organ stwierdził, iż inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany uzgodniony przez rzeczoznawców ds. p.poż., ds. sanitarno-higienicznego, ds. bhp oraz pozytywną opinię ZUD z dnia 27.02.2008r., decyzję z dnia [...].03.2008r. Prezydenta W. uzgadniającą lokalizację zjazdu w pasie drogowym ul. [...], uzgodnienia warunków przyłączenia mediów przez właściwe jednostki organizacyjne i oświadczenia projektantów i sprawdzających, o których mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz analizę nasłonecznienia. Przedmiotowa inwestycja jest również zgodna z wymaganiami ochrony środowiska, ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rejonu G. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...].03.2004r. Rady W.. (Dz. U. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), w tym w zakresie wysokości budynków, miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej, itd. Inwestor wykazał się wymaganym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z brzmieniem obowiązującego od dnia 11.07.2003r. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W przedmiotowej sprawie odwołujący nie spełniają wymogu ww. przepisu, w związku z czym umorzono postępowanie odwoławcze. U. L. i L. Ś. oraz E. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednobrzmiące skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008r. zarzucając naruszenie: 1) art.28 ust.2 oraz art. 3 pkt.20) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, przez ich błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, że Skarżący nie są stroną postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].04.2008 r. znak , a także poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt.20) ustawy Prawo budowlane; art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, przez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż nie doszło do nieposzanowania uzasadnionego interesu Skarżących; art.29 ust.1. ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. Ust. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Inwestor swoim działaniem nie spowoduje zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł — ze szkodą dla gruntów Skarżących oraz nie będzie odprowadzać wód oraz ścieków na ich grunty; art. 34. pkt.3 podpkt.1,2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie; naruszenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu G. zatwierdzonego uchwalą Rady Miasta W. (Uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. poprzez nie spełnienie warunku ograniczenia wysokości zabudowy określonej w niniejszym planie. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowania, polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a także nie przeprowadzeniu wszystkich możliwych dowodów w sprawie co miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz na nie wystarczającym uzasadnieniu wydanej decyzji, art. 140 kc "właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 kc do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości; W konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie pogtrztmujac argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. Sąd zarządził wspólne rozpoznanie i rozstrzygnięcie spraw ze skarg U. L. i L. Ś. oraz E. i J. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Zaskarżoną decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołujący się: U. L., L. Ś. oraz E. i J. K. nie posiadają w niniejszym postępowaniu przymiotu strony albowiem przedmiotowa inwestycja nie oddziaływuje na działki nr [...] oraz [...] stanowiące współwłasność odpowiednio E.J. K. oraz U.L.K.. Organ podał przy tym, że lokalizacja inwestycji nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a w związku z tym nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Trafne są- co do zasady - uwagi organu co do tego, że zobowiązany jest on w pierwszej kolejności ustalić czy odwołanie, które wszczęło postępowanie odwoławcze pochodzi od podmiotu, który posiada przymiot strony. Zgodnie natomiast z reprezentowanym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym stanowiskiem mieć interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia jakiejś czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W przypadku stwierdzenia, że dany podmiot nie posiada takiego interesu postępowanie odwoławcze winno ulec umorzeniu (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10.10.2006r., I SA/Wa 514/06, lex 303209; z dnia 8.03.2007r., VII SA/Wa 758/06, lex 334261, wyrok NSA z 5.07.2006r., IIOSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50). Należy przy tym podkreślić, że przepisy ustawy - Prawo budowlane zawężają krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do podmiotów wymienionych w art. 28 ust.2 tego prawa. Wskazana wyżej zasada (obligująca organ odwoławczy do umorzenia postępowania odwoławczego)i nie może mieć jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Uszło uwadze organu odwoławczego, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...].04.2008r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca D. S.A. pozwolenia na budowę określa w pkt. 6 obszar oddziaływania obiektu będącego przedmiotem rozstrzygnięcia na nieruchomości sąsiednie w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wśród nieruchomości znajdujących się w tym obszarze organ wymienił także działki nr [...] oraz nr [...] stanowiące współwłasność skarżących. Rozstrzygnięcie to stanowi integralną część decyzji. W oparciu o jego treść skarżący wywodzą swój interes prawny, przy czym uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odnosi się w żaden sposób do tej kwestii to jest nie wskazuje w oparciu o jakie przepisy i okoliczności faktyczne organ ten określił obszar oddziaływania planowanej inwestycji. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że organ ten uznał - wbrew ustaleniom organu I instancji - że planowana inwestycja nie oddziaływuje na nieruchomości skarżących, w konsekwencji nie zostały naruszone zasady określone w art. 5 Prawa budowlanego, a skarżącym nie przysługuje przymiot strony. Tym samym organ odwoławczy de facto, odnosząc się do kwestii legitymacji skarżących, rozstrzygnął ponownie sprawę merytorycznie w zakresie opisanym w pkt. 6 decyzji organu I instancji. Odmienne ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji tj. co najmniej z wyłączeniem działek nr [...] i [...] przez organ odwoławczy winno zakończyć się wydaniem decyzji w oparciu o art. 138§1 pkt. 2 kpa. Umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138§1 pkt. 3 kpa pozostawia w obrocie prawnym decyzję organu I instancji również w omawianej części, a to powoduje wzajemną sprzeczność obu tych rozstrzygnięć. Innymi słowy: w sytuacji gdy organ I instancji określił obszar oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości odmienne ustalenie tego obszaru, a przez to nieprzyznanie właścicielom przymiotu strony może nastąpić li tylko poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w tej części i orzeczenie co do istoty sprawy. Tym samym wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w opisanej sytuacji stanowi naruszenie art. 138§1 pkt. 3 kpa. Niezależnie od powyższych rozważań Sąd uznał, że ocena organu, że nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji została dokonana przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenie w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomością nie muszą wynikać tylko z przepisów rozporządzenia w sprawie w warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Prawa budowlanego ale także innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zarówno w odwołaniu jak i w skardze skarżący podnosili, iż zaskarżona przez nich decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę narusza art. 29 ust. 1 Prawa wodnego albowiem realizacja inwestycji spowoduje zmianę stanu wody na gruncie, zwłaszcza kierunku jej odpływu, a to zalewanie ich nieruchomości. Wprawdzie przepisy ustawy - Prawo wodne zawierają odrębne uregulowania co do uprawnień stron w opisanych wyżej przypadkach, nie zwalnia to jednak organu architektoniczno - budowlanego od oceny czy przepisy te mogą stanowić podstawę materialno - prawną, w oparciu, na której skarżący opierają interes prawny. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. Rolą sądu administracyjnego jest ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Sąd nie może natomiast wyręczać organu w podejmowaniu rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie przedwczesne byłoby zatem odniesienie się do zarzutów skargi odnośnie naruszenia przez organ art. 29 ust. 2 Prawa wodnego skoro zaskarżona decyzja nie odnosi się do tych przepisów. Podobnie - jako przedwczesne należy uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów sprzeczności inwestycji z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Reasumując: zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 138§1 pkt. 3 kpa oraz art. 7, 77§1, 107§3 kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie odwołanie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. A zatem obowiązkiem organu będzie rozważenie czy skarżącym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w szczególności w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów Prawa wodnego. W następstwie tej oceny organ wyda decyzję w oparciu o treść art. 138§1 pkt. 1 lub 2 lub art. 138§2 kpa. Nie może przy tym ujść uwadze organu, że zgodnie z treścią art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Z tych wszystkich względów - na podstawie art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o treść art. 200 i 205 tej ustawy.