VII SA/Wa 1613/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]stycznia 2015r. nr [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), odmówił stwierdzenia - na wniosek K. K. - nieważności decyzji Starosty [...] z [...]maja 2008r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miasto [...]pozwolenia na budowę sieci kanalizacji deszczowej z budową i przebudową ulic w osiedlu "[...]" w B. (dz. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) oraz postanowienia Starosty [...]z [...]kwietnia 2008r. (powinno być [...] kwietnia 2009r.) w części inwestycji przylegającej do działki o nr ew. [...] w B. przy ul. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2015r., [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z [...]stycznia 2015r. nr [...], w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...]maja 2008r., w zakresie budowy dróg i chodników na przylegających do działki o nr ew. [...] odcinkach ul. [...]i [...], w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że K. K. wniosła o stwierdzenie nieważności w zakresie pkt IX decyzji tj. pozwolenia na budowę dróg i chodników w ul. [...] (nowej), cz. ul. [...] (do skrzyżowania z ul. [...]), ul. [...]i ul. [...]. Z analizy akt wynika natomiast, że Wojewoda [...]wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej inwestycji przylegającej do granic działki o nr ew. [...], położonej w B. przy ul. [...]. Następnie powołując sie na orzecznictwo podkreślił, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy. Organ związany jest tym żądaniem. Dalej zaznaczył, że z zaskarżona decyzja dot. również odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...]z [...]kwietnia 2009 r. i decyzji z dnia [...]maja 2008 r., w zakresie budowy kanalizacji deszczowej, a więc wykracza poza żądanie. Ponadto, organ wojewódzki nie poinformował stron o wszczęciu postępowania. Wyjaśnił następnie, że odnośnie inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie wszczęto na żądanie strony, to jego zakres musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), czyli może dotyczyć tylko tej części decyzji, w której dotyczy ona interesu prawnego wnioskodawcy. Zakres weryfikacji pozwolenia na budowę jest więc ograniczony nie tylko zakresem wniosku K. K., ale i jej interesem prawnym, tj. wyłącznie budowy dróg i chodników na odcinkach ul. [...]i [...]przylegających do granic działki skarżącej nr ew. [...]. Organ następnie wyjaśnił charakter postępowania nieważnościowego. Dalej przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawo budowlane wyjaśniając, że inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane m.in. działkami o nr ew. [...] (ul. [...]) i nr ew. [...] (ul. [...]). Decyzja o warunkach zabudowy nie była wymagana, bo na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B. (uchwała Nr [...] z dnia [...]listopada 2004r.). Nie doszło zatem do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu kwestionującego prawo inwestora do działki nr ew. [...] organ wyjaśnił, że złożenie oświadczenia wystarcza aby uznać, że taki tytuł prawny przysługuje. Oświadczenie nie musi być poparte dokumentacją, a jeśli nie budzi wątpliwości, to organ nie ma obowiązku jej uzyskania w celu weryfikacji. W postępowaniu zwykłym nie było podstaw do uznania, że oświadczenie co do działki o nr ew. [...]jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Żadna ze stron nie podnosiła też takiego zarzutu. Następnie organ przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby doszło do rażącego naruszenia przepisów planu miejscowego. Ul. [...] oznaczona jest symbolem 129 KL (tj. droga lokalna), a ul. [...]na północ od ulicy [...]symbolem KD (tj. droga dojazdowa). Inwestycja w skarżonym zakresie mieści się w liniach rozgraniczających wyznaczonych w planie miejscowym. Dalej podniósł, że plan miejscowy nie podaje szczegółowych parametrów ul. [...] i jej skrzyżowania z ul. [...] , jak i warunków bezpieczeństwa ochrony przed hałasem, wibracjami. Dodał, że inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta [...]z dnia [...] kwietnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Następnie powołał art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że analiza projektu zagospodarowania terenu nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania decyzji, w tym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Zdaniem organu bez znaczenia pozostaje, czy roboty w zakresie ul. [...] stanowią budowę czy przebudowę - inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę dla całego przedsięwzięcia, a jak wskazano wyżej, inwestycja mieści się w liniach rozgraniczających ustalonych w miejscowym planie. Organ stwierdził, że zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) względem budynku na działce o nr ew. [...] nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż przepis nie odnosi się do już istniejącej zabudowy. Organ dodał, że kwestie realizacji inwestycji niezgodnie z projektem nie podlegają ocenie w ramach tego postępowania. Organem właściwym do badania zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę jest bowiem powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Podsumowując organ nie stwierdził, aby decyzja z dnia [...] maja 2008 r. w kwestionowanej części naruszała pozostałe przesłanki wymienione w art 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyła K. K. i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie: 1). art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niezastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] maja 2008r. rażąco narusza prawo, w szczególności: - nie zapewniono skarżącej udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Starosty [...] , w sytuacji gdy jej interes faktyczny i prawny mógł zostać naruszony, a planowana inwestycja istotnie oddziaływała na nieruchomość skarżącej (art. 10 i 28 kpa), - decyzja Starosty [...] zapadła z rażącym naruszeniem zasad, wynikających z art. 5, art. 32 ust. 4 Prawo budowlane oraz § 1, 2, 5, 7, 37, 38, 43 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1989r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43/1989, poz. 430), a także art. 4 pkt 1, 34 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115). 2). art. 7 kpa i 77 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, wskutek błędnej oceny dowodów. Zdaniem skarżącej decyzja zapadła z naruszeniem ww. przepisów, tak prawa materialnego jak i procedury. Zakres oddziaływania inwestycji na działkę nr [...] jest na tyle istotny, że uzasadniał uznanie jej za stronę w postępowaniu zwykłym. Nielogiczny jest zatem wywód organu odwoławczego, iż w postępowaniu zwykłym nie było kwestionowane uprawnienie inwestora do prawa dysponowania nieruchomością (działką nr ew. [...] ) na cele budowlane, skoro nie posiadała przymiotu strony w tym postępowaniu. Zastrzeżeń takich nie był ponieważ zakres podmiotów zainteresowanych nie został prawidłowo określony. W istocie między skarżącą a Gminą Miastem [...]istnieje spór co do przebiegu granicy pomiędzy jej działką nr [...] a działka drogową nr [...]. Postępowanie administracyjne wszczęto w 2099r., a sądowe w 2013r. Dalej strona podniosła, że działka nr [...] ma szerokość zaledwie 5,5 m i przylega do ściany jej budynku mieszkalnego. Naruszono zatem przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r., poz. 430), w tym a zwłaszcza normy dotyczące: usytuowanie i szerokość drogi (§ 5 i § 7 rozp.), wymagań ogólnych, dotyczących dróg (§ 10), poboczy i chodników (rozdział 6, rozdział 8 rozp.), widoczności na skrzyżowaniu (§ 56) (skrzyżowanie ul. [...]i [...]). Nie uwzględniono również nadmiernego oddziaływania przez użytkowników drogi na zabudowaną nieruchomość sąsiednią w postaci: natężenia hałasu, jak i narażenie budynku na drgania, a nawet fizyczne uszkodzenia. Skarżąca podniosła, że analiza przestrzenna lokalizacji budowy prowadzi do wniosku, iż nie było żadnych przeszkód faktycznych i prawnych, aby jezdnia była osunięta od nieruchomości na przepisową odległość. Wadliwa decyzja godzi także w podstawowe zasady stosunków sąsiedzich przewidziane w art. 140, 144 Kc. W odpowiedzi na skargę organ potrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzglednienie. Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...]z dnia [...]stycznia 2015r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.. Nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania zwykłego. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanekwymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, LEX nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, LEX nr 965193; wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, LEX nr 966249). Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2008r. ([...]) w prawidłowo zweryfikowanym, w związku z żądaniem skarżącej, zakresie. Przypomnieć należy, że zgodnie z ust. 4 pkt 2 art. 32 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy ustawodawca nałożył na organ architektoniczno - budowlany obowiązek sprawdzenia m.in.: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Nowelizacja art. 32 ust. 4 pkt 2 złagodziła obowiązek wykazania tytułu do nieruchomości inwestycyjnej ograniczając go do złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Oświadczenie to składane jest według ustalonego przez ustawodawcę wzoru - co wymaga podkreślenia - pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Powyższa zmiana wprawdzie nie oznacza, że organ pozbawiony jest możliwości weryfikacji takiego oświadczenia, ale ogranicza się ona tylko do sytuacji, w których istnieją wątpliwości, bądź zauważone przez organ, czy też kwestionowane w toku postępowania przez strony. Skoro w postępowaniu zwyczajnym takie okoliczności nie były podnoszone i inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką drogową nr [...] (ul. [...]) na cele budowlane, to słusznie przyjął organ odwoławczy w niniejszej sprawie, że nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisu i w konsekwencji art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że podnoszony w skardze brak udziału skarżącej jako strony w postępowaniu zwyczajnym i związany z tym brak możliwości zakwestionowania złożonego przez inwestora oświadczenia może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, nie mógł być zatem brany pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym. Z tej przyczyny nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi wymieniony w pkt I a. Nie zasługiwał na uwzględnienie również kolejny zarzut dotyczący rażącego naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r., poz. 430), a zwłaszcza usytuowania i szerokości drogi (§ 5 i § 7 rozp.), wymagań ogólnych, dotyczących dróg (§ 10), poboczy i chodników (rozdział 6, rozdział 8 rozp.), widoczności na skrzyżowaniu (§ 56) (skrzyżowanie ul. [...]i [...]) skarżąca upatrywała w szerokości działki nr 295, która wynosi 5,5 m. Wskazać należy, że stosownie do zapisów planu miejscowego ul. [...]oznaczona jest symbolem 129 KL (tj. droga lokalna), zatem stosownie do § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia winna być zgodna z parametrami technicznymi i użytkowymi dla dróg oznaczonych symbolem L, natomiast ul. [...] na północ od ulicy [...]oznaczona w planie symbolem KD (tj. droga dojazdowa), wg. § 4 ust. 1 ust. 1 pkt 7 stanowi drogę dojazdową, która winna odpowiadać takim parametrom dla dróg oznaczonych symbolem D. W § 7 cyt. rozporządzenia nie określono szerokości ulicy w liniach rozgraniczających zarówno dla klasy ulicy L, jak i dla klasy ulicy D. W § 15 ust. 1 pkt 5 i 6 cyt. rozporządzenia prawodawca określił jedynie szerokość pasów ruchu, które wynoszą dla dróg klasy L – 2,75 m, a na drodze klasy D – 2,50, co oznacza, że warunki te również zostały spełnione. Stosownie zaś do § 43 cyt. rozporządzenia (zdanie drugie) ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Nie sposób odnieść się natomiast do pozostałych naruszeń w zakresie wymagań dotyczących dróg (§ 10), poboczy i chodników (rozdział 6, rozdział 8 rozp.), widoczności na skrzyżowaniu (§ 56), bowiem skarżąca nie wskazała na czym konkretnie naruszenia ww. przepisów miałyby polegać, podnosząc ogólnie, że analiza przestrzenna lokalizacji budowy prowadzi do wniosku, że nie było żadnych przeszkód faktycznych, ani prawnych, aby jezdnia była odsunięta od nieruchomości skarżącej na przepisową odległość oraz Natomiast rozważania w zakresie rażącego naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (wskazany w skardze jako art. 34) rozpocząć trzeba od przytoczenia jego treści, zgodnie z którą obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, która to odległość określona została w tabeli stanowiącej część omawianego przepisu, w zależności od rodzaju drogi - dla drogi gminnej w terenie zabudowy wynosi 6 m. Norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje zatem wyłącznie wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym). Z tego względu powyższy zarzut należało ocenić jako chybiony. Mając na uwadze pozostałe zarzuty skargi, w szczególności dotyczące nieuwzględnienia nadmiernego oddziaływania użytkowania drogi na nieruchomość skarżącej (hałas, narażenie na fizyczne uszkodzenia, zwiększone natężenie ruchu pojazdów, naruszenie zasad wymienionych w art. 140, 144 Kc), ponownie wskazać należy, że rzeczą organów w postepowaniu nieważnościowym jest wyłącznie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest obarczona jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie kontrola innych ewentualnych negatywnych skutku jakie powoduje decyzja. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.