VII SA/Wa 1614/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca D60 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267, późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Pana S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2007 r., znak: [...]– utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania wskazując, że decyzją z dnia [...].04.2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku S. K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru ludowlanego z dnia [...].09.2007 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].07.2007 r., znak: [...], nakazującą T. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo - inwentarzowego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] w zbliżeniu do granicy z posesją sąsiednią przy ul. [...] w [...]. W wyniku ponownej analizy materiału dowodowego GINB uznał, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].09.2007 r. była uzasadniona. Podczas przeprowadzonej w dniu [...].09.2004 r. przez przedstawicieli PINB w [...] kontroli ustalono, że T.K. w latach 1978-1979 samowolnie wybudował budynek gospodarczo - inwentarzowy w [...] przy ul. [...]w zbliżeniu do granicy z posesją sąsiednią przy ul. [...]w [...]. W związku z faktem, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany przed dniem 01.01.1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), w przedmiotowej sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.). Stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...) gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu lub zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych a otoczenia. Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].10.2005 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nałożył a T. K. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia [...].12.2005 r., oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją budowlaną samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo - inwentarzowego. Z uwagi na fakt, że T. K. nie wykonał nałożonego na niego postanowieniem organu powiatowego z dnia [...].10.2005 r. obowiązku, PINB w [...] w dniu [...].10.2006 r. zlecił wykonanie oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją budowlaną przedmiotowego budynku gospodarczo - inwentarzowego firmie "[...]" w [...]. Inż. J. G.w grudniu 2006 r. sporządził "Ocenę stanu technicznego, przydatności o użytkowania oraz estetyki obiektu wraz z otoczeniem budynku gospodarczo - inwentarzowego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]". W "uwagach końcowych" oceny stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczo - inwentarzowego, stwierdzono, że "z uwagi na sposób wykonania, prowizoryczny charakter oraz zastosowane materiały, budynek należy rozebrać", gdyż wybudowany został niezgodnie ze sztuką budowlaną; ściany z ułożonych bez zaprawy bloczków PGS stwarzają niebezpieczeństwo osunięcia się, tym samym zagrożenia zdrowia lub życia poruszających się w pobliżu ludzi"; "(...) budynek zlokalizowano w granicy posesją sąsiednią - lokalizacja obiektu nie spełnia podstawowych wymogów warunków technicznych; "ponieważ budynek nie nadaje się do remontu ani odbudowy powinien być niezwłocznie rozebrany". Tak więc w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. co uzasadniało wydanie inwestorowi T.K. nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczo - inwentarzowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...].09.2007 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Dlatego też brak było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z uwagi na powyższe należało utrzymać w mocy decyzję GINB z dnia [...].04.2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].09.2007 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia. Orzekając w I instancji GINB wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Uregulowanie zawarte w art. 156 Kpa obliguje organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie. W toku tego postępowania organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym lecz orzeka jako organ kasacyjny. W odniesieniu do zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzutu dotyczącego wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie), gdyż decyzję [...] WINB z dnia [...].09.2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].07.2007 r. (nakazującą T. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo - inwentarzowego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], skierowano do T. K., a nie do Pana S. K. - właściciela nieruchomości), wyjaśniono, że ww. decyzje organów nadzoru budowlanego zostały skierowane do inwestora T. K., będącego wówczas stroną postępowania prowadzonego w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej. Wskazano, że zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Skargę na decyzje organu II instancji złożył S. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - rażące naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem iż nie zachodzi przewidziana w tym przepisie przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r., a w konsekwencji także — decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2007 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu oraz prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, prowadzi do wniosku, iż obie w/w decyzje organów nadzoru budowlanego są nieważne z mocy samego prawa; - rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. skutkujące zaniechaniem wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czego konsekwencją było nieuzasadnione przyjęcie, iż Panu T.K., po dniu [...] lutego 2005 r. przysługiwał (w dalszym ciągu) status inwestora, a w dodatku inwestora, w stosunku do którego możliwym jest wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, czego konsekwencją było przyznanie wyłącznie T. K. statutu strony w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w/w osobie nie przysługiwał status inwestora, zaś status strony przysługiwać powinien wyłącznie S. K., względnie S.K. i T. K.; - rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego konsekwencją było pozbawienie S. K. oraz jego pełnomocnika możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych dalszych żądań, podczas gdy obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wynika wprost z powołanych przepisów; - rażące naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, skutkujące sporządzeniem uzasadnienia do decyzji w taki sposób, iż niemożliwym jest poznanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia, konsekwencją czego niemożliwym jest przeprowadzenie kontroli poprawności decyzji. Podnosząc te zarzuty Skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2007 r., znak: [...]. Na wstępie podkreślić trzeba, że fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu jej podjęcia, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, w którym organ nadzoru bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w takim postępowaniu nie jest natomiast władny rozstrzygać sprawy administracyjnej co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania prowadzonego w sprawie w trybie zwykłym. Organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działa zatem jako organ kasacyjny. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właściwy organ bada, czy w dacie wydawania kwestionowanej decyzji istniała przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ orzekający bada czy w dacie wydania decyzji zaistniała jedna z przesłanek o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Postępowanie nadzorcze w sprawie niniejszej zostało wszczęte przez GINB z wniosku S. K., który wskazywał, że wskazana wyżej decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, bowiem w dacie orzekania nakazu rozbiórki obiektu on był inwestorem i właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek gospodarczo-inwentarzowy. Wskazać w związku z tym należy, że stan faktyczny w gruncie rzeczy nie jest sporny. Budynek wybudował T. K. natomiast przed datą orzekania o nakazie rozbiórki nieruchomość ze spornym budynkiem stała się własnością S. K.. Podkreślić w tym miejscu należy, że w przypadku wybudowania budynku inwestorem pozostał T.K. a nie jak chce Skarżący nowy właściciel nieruchomości. Przechodząc do następnej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 1995 r. sygn. akt IV SA 1896/93 wskazał " Generalna zasada wyrażona w art. 28 kpa stanowiąca, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie została transponowana na grunt prawa materialnego, to jest art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego w ten sposób, że w przepisie tym zostały wymienione osoby, na które może być nałożony obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił swobodę organom orzekającym w zakresie wyboru pośród podmiotów wymienionych w art. 38 ust. 1 tego z nich, który w konkretnie rozpoznawanej sprawie winien dokonać rozbiórki. Jeżeli zatem materiał dowodowy daje podstawę do uznania określonego podmiotu za inwestora obiektu budowlanego, to organ orzekający o rozbiórce nie musi kierować nakazu do właściciela nieruchomości, lecz może uczynić jego adresatem inwestora." Również na tle obecnie obowiązującego art. 52 Prawa budowlanego wskazuje się, że obowiązek wykonania rozbiórki obciąża - zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego - inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że z powyższego przepisu nie wynika dowolność organów w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, którym w pierwszej kolejności powinien być inwestor. Wskazuje się przy tym, że reguła ta nie jest bezwzględnie obowiązująca, szczególnie w sytuacji utraty własności nieruchomości. Wówczas o adresacie decyzji winny rozstrzygać okoliczności konkretnej sprawy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dacie budowy przedmiotowego budynku T. K. był inwestorem i właścicielem nieruchomości. Nadto podkreślić należy, że w chwili wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej T. K. był nadal właścicielem nieruchomości. Z aktu notarialnego, na który powołuje się Skarżący wynika poza tym, że zniesienie współwłasności nieruchomości dotyczyło działki gruntu zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Innych zabudowań na działce nie wskazano. Oznaczać to mogło, że przedmiotowy obiekt bez trwałego związania z gruntem dalej stanowił własność inwestora. Poza tym wskazać trzeba, że T. K. jako adresat decyzji na żadnym etapie postepowania nie kwestionował zasadności kierowania do niego decyzji ( w szczególności ze względu na nie dysponowanie gruntem na cela budowlane). Podsumowując tę część uzasadnienia należy wskazać, że skierowanie decyzji do inwestora a nie do właściciela nieruchomości nie jest tak oczywistą wadą aby można było naruszyć zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Jako niezasadny należało uznać zarzut wymieniony w punkcie 3 skargi wskazującym na naruszenie przez organ art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1767/13 wskazał, że "Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych." Częściowo zasadnym należało uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. Rzeczywiście uzasadnienie rozstrzygnięcia jest lakoniczne. Jednakże wobec faktu, że akceptuje ono własne rozważania faktyczne i prawne przedstawione w decyzji pierwszo instancyjnej należy uznać, że wada ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.