VII SA/Wa 1619/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2015 r. znak: (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) maja 2015 r. znak: (...), po rozpatrzeniu wniosku (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r., znak: (...), odmawiającym wszczęcia, na wniosek (...), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) maja 2012 r., znak: (...), utrzymującej w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) marca 2012 r., Nr (...), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą (...) pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku usługowo-handlowego znajdującego się na działce nr ewid. (...) przy ul. (...)- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "kpa". 2. Na wstępie uzasadnienia postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał treść art. 157 § 2 oraz art. 61a § 1 kpa oraz wyjaśnił, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Dalej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 713/12, oddalił skargę (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) maja 2012 r., znak: (...), utrzymującą w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) marca 2012 r. nr (...)2, znak: (...). Natomiast fakt, iż ww. decyzja organu wojewódzkiego była przedmiotem merytorycznej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powoduje niemożność wszczęcia postępowania nieważnościowego w ww. sprawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednolite i stanowi, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Niezbędne było zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów z dnia 07 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). Organ powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2084/13 w którym Sąd stwierdził, że decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 713/12, nie odnosił się do jego sytuacji prawno-administracyjnej jako właściciela działki nr ewid. (...), GINB wskazał, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 134 § 2 ppsa Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zatem Sąd zobowiązany jest w każdym przypadku - nawet gdyby skutkowało to wydaniem orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej - uwzględnić wady nieważnościowe badanej przez siebie decyzji (art. 134 § 1 kpa). Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r., oddalił skargę (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) maja 2012 r., uznać należy, że nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego jest całkowicie niedopuszczalne. Byłoby to bowiem równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 ppsa, zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Odnosząc się do zarzutu utraty mocy wiążącej ww. wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r. GINB wskazał, że jak wynika z akt sprawy ww. orzeczenie Sądu jest prawomocne - od powyższego wyroku nie wniesiono skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, pozostaje fakt braku uzasadnienia ww. wyroku. Również zarzut dotyczący zmian okoliczności faktycznych sprawy związanych z zacienieniem budynku wnioskodawcy, w sposób większy aniżeli wynika ze sporządzonej dla ww. inwestycji analizy przesłaniania i zacieniania, w ocenie GINB pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. 3. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 4. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył (...), zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 170 ppsa poprzez: a) bezpodstawne i wadliwe przyjęcie, że decyzja organu wojewódzkiego była przedmiotem merytorycznej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, co powoduje niemożność wszczęcia postępowania nieważnościowego w przedmiotowej sprawie; b) niedostrzeżenie, że ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Lu 713/12) utraciła moc wiążącą z uwagi na zmianę istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku - - wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia oraz postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r. 5. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 7. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2015 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia (...) kwietnia 2015 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody (...) z dnia (...) maja 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty (...) z dnia (...) marca 2012 r. Nr (...), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą (...) pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku usługowo-handlowego znajdującego się na działce nr ewid. (...). Wymieniona wyżej decyzja Wojewody (...) z dnia (...) maja 2012 r. była, na skutek skargi (...), przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 713/12, oddalił skargę na ww. decyzję. Powyższe ma kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, a tym samym możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Zauważyć należy, iż zagadnienia tego dotyczy uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09. Zgodnie z powołaną uchwałą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę. Zauważyć również należy, iż sąd administracyjny oddalając skargę bada nie tylko zarzuty przedstawione przez stronę w skardze, ale niezależnie od tych zarzutów poddaje ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również prawidłowości przyjętej przez organ procedury. Do tego zobowiązuje go art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Z tego względu sąd oddalając skargę uznaje, że decyzja odpowiada prawu. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto, stosownie do treści art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). Mając powyższe rozważania na względzie, stwierdzić należy, iż oddalenie skargi (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) maja 2012 r., przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zamknęło organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (który oddalił skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) byłaby w istocie w odniesieniu do rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie sporządził uzasadnienia wyroku z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 713/12. Zgodnie bowiem z treścią art. 141 § 2 ppsa w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony. Wobec braku wniosku w tym przedmiocie Sąd nie był zobowiązany do sporządzenia uzasadnienia ww. wyroku. 8. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.