VII SA/Wa 1619/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2018r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku R. i M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2018 r., [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2008 r. [...], którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2008 r., nr [...] nakazującą rozbiórkę fundamentów i ścian przyziemia budynku mieszkalnego 10 m x 14 m z częścią garażową 6 m x 5 m w granicy działki nr ew. [...] w S.. Organ przestawił zasady postępowania nieważnościowego i wskazał, że decyzję z [...] września 2008 r. - objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności - wydano w trybie art. 48 ust. Prawo budowlane. PINB w [...] podczas oględzin 13 września 2007 ustalił bowiem, że na ww. działce realizowany jest opisany wyżej budynek z częścią garażową. Wykonano ściany przyziemia bez stropu. Według oświadczenia właściciela sąsiedniej nieruchomości M. K. roboty wykonano w 2006r. Data budowy została wskazana w obecności inwestora, dlatego organ przyjął 2006r. jako wykonanie robót. Inwestor nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na budowę. PINB w [...] przystąpił do legalizacji, nakładając postanowieniem z [...] września 2007 r., obowiązek przedstawienia określonych w nim dokumentów, a wobec ich nieprzedłożenia nakazał rozbiórkę. GINB podkreślił, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Nieprzedłożenie wymaganych dokumentów zobowiązuje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Odnosząc się do zarzutów inwestorów wyjaśnił, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje fakt, że obiekt nie narusza warunków technicznych oraz realizowany jest na terenie przeznaczonym pod taką zabudowę. Nie przedkładając dokumentacji inwestorzy uniemożliwili bowiem legalizację obiektu. Odpowiadając na zarzut, że pozwolenie na budowę zostało wydane w 1993 r., ale zaginęło GINB zauważył, że twierdzenie to przeczy dotychczasowemu stanowisku skarżących. W postępowaniu zwykłym oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności inwestorzy legalność ww. robót budowlanych wywodzili wyłącznie z faktu sporządzenia projektu budowlanego oraz zgodności inwestycji z miejscowym planem. W piśmie z 6 maja 2008 r. R. K. wskazał: "nie prowadziłem żadnej samowoli budowlanej gdyż o nowy drugi już projekt zgłosiłem się sam (...) chęć legalizacji rozpoczętej budowy w 1993 roku zgłosiłem w dn. 14 03 07 zawierając umowę o nowy projekt a pierwszy projekt i rozpoczętą budowę miałem w 1993 roku". W aktach znajduje się wniosek inwestorów z 14 sierpnia 2007 r. o pozwolenie na "nadbudowę budynku mieszkalnego i rozbudowę budynku gospodarczego, zbiornik ścieków". Starostwa [...] zawiesił postępowanie wszczęte ww. wnioskiem do zbadania przez PINB w [...] legalności spornej zabudowy. Skarżący rozpoczęli zatem roboty budowlane samowolnie, a dopiero po ich rozpoczęciu wystąpili z ww. wnioskiem. Organ podkreślił, że bez znaczenia dla legalności robót pozostaje dochowanie - w przekonaniu inwestorów - "należytej staranności" oraz zlecenie sporządzenia projektów budowlanych. Ani plan budowy budynku mieszkalnego sporządzony - wg ich oświadczenia - w 1992 r., ani projekt nadbudowy budynku mieszkalnego i rozbudowy budynku gospodarczego z 2007r. nie świadczą o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Sam projekt budowlany i realizowanie obiektu zgodnie z tym projektem, nie świadczy o jego legalności. Uwzględniając powyższe GINB nie stwierdził, aby kwestionowane decyzje wydano z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 Prawo budowlane, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i pozostałych przepisach tej regulacji. Skargę na powyższą decyzję złożyła M.K., zarzucając mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów procesowych: - art. 7, 77 oraz 80 K.p.a. polegające na niewszechstronnymi rozpatrzeniu sprawy, co przejawiało się w całkowitym pominięciu, twierdzeń i dowodów, że roboty budowlane wykonano przed 1995 r. Decyzje zostały zatem oparte niewłaściwie o Prawo budowlane z 1994 r., co rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a Skarżąca wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji wskazując, że z R. K. wnioskowali o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, powołując się na znane organom dokumenty świadczące, że roboty wykonywano w 1994r., a więc przed wejściem w życie obowiązującej ustawy. Są to oświadczenia osób pomagających w robotach oraz zaświadczenie Urzędu Gminy [...] z [...] marca 1992 r. Dokumenty te jednak zostały pominięte. Datę zakończenia robót oparto jedynie na oświadczeniu M. K., chociaż ww. dokumenty i twierdzenia inwestorów temu przeczą. Strona wskazała, że interesy M. K. są sprzeczne z interesami skarżącej, dlatego jego twierdzenia winny być ocenione z ostrożnością. Nawet gdyby organy uznały te dowody za niewiarygodne, to winny podać przyczyny, a nie dokumenty pomijać. W przypadku wątpliwości co do ich wiarygodności – weryfikacji organ mógł dokonać poprzez przesłuchanie świadków pomagających w pracach, a które złożyły oświadczenia. Powyższe ma znaczenie kluczowe co do procedury, przesłanek legalizacji i opłaty legalizacyjnej, której ustawa z 1974r. nie przewidywała. Jest to zatem naruszenie rażące. Skarżąca złożyła oświadczenie R. K. o przyłączeniu do skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu. Kontroli Sądu w tej sprawie została poddana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] marca 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru w [...] z [...] kwietnia 2008 r. nakazującą rozbiórkę fundamentów i ścian przyziemia opisanego budynku z częścią garażową wzniesionych w granicy działki nr ew. [...] w S.. Dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji na wstępie podkreślić należy, że organy prowadziły postępowanie w trybie nadzwyczajnym, w którym obowiązują inne zasady niż w postepowaniu zwykłym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej odnosi się bowiem do wad tkwiących w samej decyzji i godzących w elementy stosunku prawnego: podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Nie są to zatem – co do zasady – wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest w trybie wznowienia postępowania. Z tej racji, że wady tkwią w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana może być prawidłowe pod względem prawnym, może być ono jednak źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub rozpoznawczym postępowania. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające je postępowanie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s. 699). W orzecznictwie sadów administracyjnych wprawdzie wskazuje się również na wyjątkowe sytuacje, w których można stwierdzić nieważność decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów proceduralnych, jednak ogranicza się je wyłącznie do przypadków oczywistego niezastosowania lub nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a. i tylko w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu oraz mających wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące, ponieważ rażące naruszenie prawa od zwykłego naruszenia przepisu prawa różni się takimi cechami, jak gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy państwowe w praworządnym państwie (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, s. 897-900 i powołane tam orzecznictwo, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, R. Kędziora, Wyd. C.H. Beck s. 830-832 i powołane tam orzecznictwo). Skoro zakres, w jakim weryfikowana jest zasadność ustalenia przez organ nadzoru braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z uwagi na kwalifikowane naruszenie prawa, jest zależny od trybu, w jakim weryfikacja ta jest dokonywana, to postępowanie to nie może służyć ponownemu badaniu prawidłowości załatwienia sprawy co do istoty, tylko kontroli, czy decyzję obciążają ciężkie wady nakazujące wyeliminować ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Charakter sprawy wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę nie pozwala zatem na podnoszenie w tym postępowaniu zarzutów takich jak w postępowaniu zwyczajnym, które polegają na wykazywaniu istotnych wad obciążających nakaz rozbiórki. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie nieważnościowe nie jest "trzecią instancją" pozwalającą na merytoryczną ocenę sprawy administracyjnej załatwionej decyzją ostateczną, gdyż zakres stosownych rozważań organu nadzoru powinien zostać zawężony jedynie do oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych (zob. wyrok NSA z 16 maja 2018 r. sygn. II OSK 1598/16 cbois.) Należy mieć ponadto na uwadze, że naruszenie prawa ma charakter rażący tylko wtedy, gdy akt administracyjny wydano wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. O rażącego naruszenia prawa świadczy to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia – jak już wyżej wskazano - istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448). Tym samym tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność decyzji, może być zakwalifikowane jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być mylone każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W świetle przedstawionej argumentacji należało podzielić stanowisko organów, że w ustalonych w tej sprawie okolicznościach faktycznych nie było podstaw do uznania badanych decyzji, nakazujących wnioskodawcom rozbiórkę fundamentów budynku i garażu za rażąco naruszające prawo Oględziny organu powiatowego w dniu 13 września 2007 r. wykazały bowiem, że na działce inwestorów zrealizowano ściany budynku z częścią garażową. Jako datę wykonania powyższych robót właściciel sąsiedniej nieruchomości M. K. podał 2006r, czemu nie oponował obecny na miejscu R. K., który złożył podpis pod protokołem, oświadczając tylko odnośnie ław fundamentowych kamiennych, że zostały wykonane w latach 1994/95. W toku postępowania, aż do ostatecznego zakończenia sprawy, skarżący nie kwestionowali daty zakończenia budowy obiektu, podnosząc m.in., że obiekt nie narusza warunków technicznych, realizowany jest na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod taką zabudowę oraz na to, że sporządzili projekt budowlany. Powyższe potwierdza stanowisko przedstawione w piśmie z 6 maja 2008 r., w którym R. K. ograniczył się wyłącznie do wskazania, że zawarł umowę w celu sporządzenia drugiego, nowego projektu oraz wyraził chęć legalizacji budowy rozpoczętej w 1993 r. W aktach znajduje się też wniosek inwestorów z 14 sierpnia 2007 r. o pozwolenie na "nadbudowę budynku mieszkalnego i rozbudowę budynku gospodarczego, zbiornik ścieków". Prowadzenie robót budowlanych już po 1995r. potwierdza ostatecznie - przesądzając jednoznacznie o konieczności zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym art. 48 Prawa budowlanego obowiązującej obecnie ustawy - protokół PINB w [...] z 28 maja 2008r. wskazujący na kontynuację przez inwestorów budowy przedmiotowego obiektu (oraz muru granicznego), pomimo wstrzymania robót budowlanych postanowieniem z [...] września 2007r. (wydanym w konsekwencji ww. oględzin z dnia 13 września 2007r.) Ustalenia organu powiatowego są spójne z informacjami przekazywanymi w pismach przez M. K., który wskazywał, że od 28 stycznia 2009r. prowadzone są dalsze prace (szalowanie, zbrojenia oraz zalanie stropu drugiej kondygnacji (m.in. pismo z 14 kwietnia 2009r.). W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że przez pojęcie zakończenia budowy, o którym mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego (pozwalającym na zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r.) należy rozumieć doprowadzenie budowy do takiego stadium, w którym – tak jak w przypadku legalnej budowy - obowiązuje zawiadomienie o jej zakończeniu lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. II OSK 768/16 LEX nr 2508332.). Natomiast, jak już wskazano wyżej, w pismach kierowanych do organów skarżący w rozpoczęciu robót budowlanych, a nie ich zakończeniu upatrywali podstaw do zastosowania ustawy Prawo budowlane z 1974r., a budowę prowadzili jeszcze w 2008r. Bez wpływu na prawidłowość ustalenia daty budowy pozostawały zatem wskazywane przez R. K. (pismo z 26 styczna 2018r.) i przez skarżącą w skardze oświadczenia świadków pomagających w budowie oraz zaświadczenie z Urzędu Gminy [...] z 9 marca 1992r. Z podanych przyczyn należało podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, co do braku podstaw do zakwestionowania trybu w jakim organ powiatowy przystąpił do legalizacji spornego obiektu w postępowaniu zwyczajnym, to jest art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązującej obecnie ustawy, a w konsekwencji nie przedłożenia wymaganych dokumentów, na mocy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego wydał nakaz rozbiórki. Tym samym nie było również podstaw do stwierdzenia, że ww. decyzje zawierają wady kwalifikowane, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a.,m w tym wadę rażącego naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), oddalił skargę.