VII SA/Wa 1620/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2009 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. (nr [...]), działając na podstawie art. 158 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] grudnia 1987r. ([...]) udzielającej J.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego w R. przy ul. [...] (obecnie [...]) - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że A.P. domagał się stwierdzenia nieważności ww. decyzji z uwagi na powołanie się w jej treści na materiały do aktualizacji planu ogólnego miasta R., podnosząc również, że zabudowa na działce sąsiada stanowi samowolę budowlaną, a obecnie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów - wykorzystywanych jako warsztaty stolarskie, co na tym terenie nie może mieć miejsca. Organ wyjaśnił następnie zasady postępowania nieważnościowego i stwierdził -powołując się na orzecznictwo, że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności, pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Organ zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że materiały do aktualizacji planu miejscowego nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podkreślił jednak, że wobec ww. argumentacji nie można stwierdzić nieważności takiej decyzji Główny Inspektor nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A.P. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i powołując się na specyfikę postępowania nieważnościowego wskazał, że organ kontrolując ww. decyzję zobowiązany był zbadać jej zgodność wyłącznie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, a więc przede wszystkim z ustawą - Prawo budowlane z dnia 24.10.1974r. (Dz.U. z 1974r, Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ww. ustawy obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Oznacza to, że organ wydający pozwolenie budowlane zobowiązany był do sprawdzenia, czy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał możliwość wznoszenia określonych obiektów na danym terenie. Organ odwoławczy stwierdził, że powołanie się w sentencji decyzji z dnia [...] października 1987r., na materiały do aktualizacji ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].01.1970 r, Nr [...] (Dz.Urz. [...] nr 2, poz. 6 z późniejszymi zmianami i odstępstwami od planu ogólnego miasta R., zatwierdzonymi zarządzeniami Wojewody [...] z dnia [...].05.1979 r., nr [...] oraz z dnia [...].12.1981 r., nr [...]) nie oznacza, że w dacie wydania ww. decyzji nie obowiązywał na terenie objętym inwestycją plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym obszar ten przeznaczony był pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną i zagrodową. Brak w aktach tego planu i niemożność jego odtworzenia, pomimo podjęcia stosownych działań powoduje, że nie można stwierdzić jednoznacznie rażącego naruszenia prawa bądź braku podstawy prawnej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a tylko taka wadliwość decyzji jest przesłanką do stwierdzenia jej nieważności. Organ podzielił stanowisko skarżącego, że projekt zmian do planu miejscowego nie może być podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując jednak, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, jeśli nie ma możliwości zebrania odpowiedniego materiału dowodowego, a zatem nie można w sposób bezsporny i jednoznaczny stwierdzić, iż decyzja w sposób rażący narusza prawo, należy odmówić stwierdzenia jej nieważności. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył A.P., podnosząc jak w odwołaniu i wniosku, że wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 1987r. nastąpiło bez podstawy prawnej, bo jedynie w oparciu o materiały do aktualizacji planu ogólnego. Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu powyższej decyzji, określono rodzaj zabudowy nieruchomości jako mieszany t.j zagrodowy i jednorodzinny. W pozostałych załączonych pismach jasno określono, że zabudową może być wyłącznie budownictwo jednorodzinne o niskiej intensywności zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008r., którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] grudnia 1987r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego w R. przy ul. [...] (obecnie [...]). Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, umożliwiający kontrolę decyzji ostatecznej. Tryb ten jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, dlatego organ nadzorczy nie jest władny rozstrzygać o istocie sprawy i ogranicza prowadzone postępowanie do zbadania, czy decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Dodać przy tym trzeba, że badaniu w postępowaniu nieważnościowym podlega stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności ww. decyzji podnosząc, że wydano ją bez podstawy prawnej, bo w oparciu o materiały do aktualizacji planu. Wyjaśnić zatem należy, że decyzja wydana jest "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organ administracyjny do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (patrz. Komentarz LEX do art. 156 §1 kpa; wyrok WSA z dnia 29.06.2007, VI SA/Wa 473/07, LEX nr 355905). Wskazać trzeba, że podstawę prawną działania Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego stanowił m.in. przepis art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) nie można więc uznać, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Tym niemniej, z treści decyzji z dnia [...] października 1987r. wynika, że wydano ją w oparciu o materiały do aktualizacji ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R., co mogłoby ewentualnie stanowić przesłankę rażącego naruszenia art. 3 Prawa budowlanego z 1974r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ww. ustawy obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przepisy o planowaniu przestrzennym kształtowała wówczas ustawa z dnia 12 lipca 1984 - o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 35, poz. 185). Artykuł 32 tej ustawy wskazywał, że plan miejscowy stanowi podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawie wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne i decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz o wyłączeniu z produkcji rolniczej lub leśnej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne. W związku z powyższym, obowiązkiem właściwego organu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę było zbadanie, czy planowana inwestycja odpowiada zapisom obowiązującego planu miejscowego. Niewątpliwie zatem wydanie decyzji na podstawie materiałów do aktualizacji ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie sam plan stanowi rażące naruszenie prawa. Należy mieć jednak na uwadze, że - zgodnie w utrwalonym w orzecznictwie poglądem - zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (por. wyroki WSA w W-wie z dnia 24 stycznia 2007r, IV SA/Wa 2253/06, LEX nr 322405 oraz z dnia 25 stycznia 2007r., II SA/Wa 2197/06 LEX nr 328625). Przede wszystkim, organ musi zatem ustalić jaka jest treść przepisu. Skoro, pomimo podjętych działań (pisma GUNB z dnia [...].04.2008 r. oraz z dnia [...].06.2008 r.), nie można obecnie odtworzyć planu obowiązującego w dacie wydania decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w R. i zbadać, czy decyzja ta odpowiada jego przepisom, to nie można również jednoznacznie ustalić, że jest ona dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w szczególności, czy nie doszło do rażącego naruszenia art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. W związku z powyższym, uzasadnione było stanowisko organu odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).