VII SA/Wa 1629/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Ścieszka, Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Protokolant: referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skarg J. P.-C. i M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 kwietnia 2025 r. znak: DOZ-OAiK.650.998.2024.ML w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. P.-C. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz M. S. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 25 kwietnia 2025 r., znak: DOZ-OAiK.650.998.2024.ML, na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art 89 pkt 1, art 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1292, zwanej dalej "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez J. P., M. S. i P. S. oraz P. S.A. z siedzibą w W. od decyzji nr 63/2024 Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 września 2024 r., znak: WRD.5140.1.30.2023.ALT, wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego układ urbanistyczny rejonu ulic [...] i [...] w W., dzielnica B., znajdujący się na terenie działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz części działki ew. nr [...] z obrębu [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część ww. decyzji, oraz orzekającej o niewpisaniu do tego rejestru działki ew. nr [...] obręb [...]– utrzymał w mocy tę decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Stowarzyszenie [...] pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. wystąpiło z wnioskiem o wpis do rejestru zabytków przedmiotowego obiektu. Postanowieniem z dnia 6 września 2023 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w żądanym zakresie, tj. dotyczącym dawnego terenu wystawy [...] wraz z terenem, położonego w W. na obszarze ograniczonym ulicami [...] oraz południową granicą dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Następnie sprostowano określenie przedmiotu postępowania wskazując, że dotyczy ono zespołu osiedla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] oraz domów stanowiących pozostałość wystawy [...] wraz z terenem. Dnia 16 listopada 2023 r. organ dokonał oględzin terenu, z którego sporządzono dokumentację fotograficzną i sporządzono protokół. Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2024 r. organ niższej instancji zmienił zakres prowadzonego postępowania na postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego układu urbanistycznego rejonu ulic [...] i [...] w W., obejmującego dz. ew. nr [...] części dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz w części dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Kolejne oględziny ww. układu urbanistycznego przeprowadzono dnia 29 lutego 2024 r., sporządzono z nich protokół oraz dokumentację fotograficzną. Organ I instancji wskazał, że na terenie historycznego układu urbanistycznego rejonu ulic [...] i [...] w W. znajdują się obiekty ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków: zespół Osiedla Powystawowego "[...]" (1932) położony w rejonie ulic [...] i [...] oraz Osiedle Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] (1933-1936) położony w rejonie ulic [...] i [...] oraz budynki przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul.[...], ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] (karty ewidencyjne opr. E. Kalnoj, 2010). Natomiast przy ul. [...] i [...] znajdują się latarnie gazowe z I poł. XX w. wpisane do rejestru zabytków ruchomych decyzją z dnia 16 grudnia 1982 r. pod nr rej. B-287. Teren będący przedmiotem postępowania współtworzy układ urbanistyczny i zespół budowlany [...] ujęty w gminnej ewidencji zabytków (ID [...]). Ponadto dla ww. obszaru obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], przyjęte Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] listopada 2010 r. W przedmiotowej sprawie organ w swoim postępowaniu oparł się na posiadanej dokumentacji ewidencyjnej (karty zabytków architektury i budownictwa, 2010), kartograficznej (mapy i plany przedwojennej i powojennej W.) oraz archiwalnej (przed- i powojenne publikacje, prasa, projekty budowlane). Organ ustalił, że przedmiotowy obszar został włączony do W. w latach 30. XX w., jednak projekty parcelacji tej części B. wykonano już w latach 20. XX w. (Plan wykonany w [...], 1928). W 1929 r. komisja regulacyjna magistratu planu zabudowy [...] W. przyjęła koncepcję zabudowy m.in. [...], której podstawą został opracowany wcześniej plan regulacyjny z siatką równoległych do siebie ulic: [...] oraz prostopadłą do nich ul. [...]. Ramą dla osiedla były ul. [...] i ul. [...]. W ramach modyfikacji tych założeń, pomiędzy ul. [...] i [...] wytyczono równoległe do nich ul. [...] i [...] oraz ciągi komunikacyjne wydzielające kwartały mieszkaniowe: [...] i[...]. Pomiędzy ul. [...] i al. [...] wydzielono teren zielony (las) oraz dwa równoległe do siebie ciągi komunikacyjne: ul. [...] i [...]. W tak zaprojektowaną siatkę ulic wpisano powstającą zabudowę, co odzwierciedlają plany wystawy "[...]" (1932) oraz szkic zabudowy osiedla "[...]" (1933). Na ich podstawie można stwierdzić, iż zaprojektowany układ otrzymał symetryczną formę z wydzielonymi posesjami wzdłuż skrajnych ulic [...] i [...] oraz pięcioma założonymi na rzucie trapezu kwartałami. W 1932 r. na terenie przedmiotowego historycznego układu urbanistycznego Polskie Towarzystwo [...] zorganizowało wystawę obejmującą parcele w kwartale wytyczonym przez ul. [...] i [...]. W ramach niej powstało 21 budynków mieszkalnych, w tym 20 drewnianych i jeden murowany (przeznaczonych na sprzedaż wraz z gruntem) oraz hala wystawowa. Autorami tych budynków byli przedstawiciele [...] awangardy m.in. R. G., R. M., L. K., B. L., J. S. oraz architekci [...] i [...]. Wnętrza oraz ogrody przydomowe zaprojektowali m.in. B. i S. B. i Spółdzielnia "[...]". Wystawę zwiedziło ponad 30 tys. osób, towarzyszył jej katalog ("[...]", 1932, nr 7-8) oraz informator dla przyszłych właścicieli domów ("[...]", 1932), a także liczne komentarze i relacje publikowane w prasie codziennej i branżowej. Na potrzeby osiedla "[...]" na B. wytyczono 64 działki, które zgodnie z pierwotnym projektem zawierały się na obszarze wytyczonym przez ul. [...] , al. [...], ul. [...] oraz północną granicą lasu [...] (D., 2024). Kwartały mieszkaniowe między ul. [...] i [...] oraz [...] i [...] podzielono po 2 parcele w każdym z 5 rzędów, posesje wytyczono także wzdłuż ul. [...] i [...]. Tereny od strony ul. [...], al. [...] i ul. [...] miały być niezabudowane. Koncepcji tej nie zrealizowano jednak w całości. Zabudowa Osiedla [...] na B. została wzniesiona w dwóch seriach. W latach 1933-1936 wybudowano budynki wzdłuż ulicy [...] i [...]. Domy z I serii opracowano w wariancie mniejszym i większym, jako 2-kondygnacyjny, o drewnianej, opatentowanej przez architekta autorskiej konstrukcji. Wybudowano 28 domów, w tym 26 wolnostojących i 2 w zabudowie bliźniaczej z których 13 przetrwało do czasów współczesnych, zachowując w większości swój pierwotny charakter lub czytelne elementy historycznego wyglądu. Nowe domy wznoszono także na posesjach zagospodarowanych w czasie wystawy "[...]" - istniejące drewniane budynki rozbierano, część domów modernizowano lub rozbudowywano. Wraz z budową osiedla wprowadzano konieczną infrastrukturę techniczną, w tym instalację wodno-kanalizacyjną oraz gazową. W 1936 r., z uwagi na brak porozumienia z elektrownią w P., zarząd miejski zdecydował się na wprowadzenie wzdłuż ulic [...] oświetlenia gazowego ("Polska Zbrojna", 1936, nr 46). w latach 1936-1939 wzniesiona została II seria budynków wzdłuż ul. [...] i [...] oraz pojedyncze budynki o zindywidualizowanych projektach. Domy współtworzące osiedle "[...]" wzniesiono wzdłuż wschodniej granicy ul. [...], zachodniej pierzei ul. [...], uzupełniono także zabudowę południowej pierzei ul. [...]. Budynki z II serii zgodnie z zaleceniami kredytodawcy - Banku Gospodarstwa Krajowego otrzymały wyższy standard. W serii tej zrealizowano 2 typy domów zaprojektowanych przez R. M. we współpracy z W. D., pierwszy prostszy o zwartej bryle, drugi o bardziej urozmaiconej rozbudowanej bryle z charakterystycznym filarem wspierającym płaski dach nad wejściem. Nie wszystkie budynki udało się ukończyć przed 1939 r. Historyczny układ urbanistyczny będący przedmiotem niniejszego postępowania bez większych zniszczeń przetrwał II wojnę światową. Zachowała się czytelna siatka ulic, parcelacja oraz zabudowa z lat 30. XX w. Po 1945 r. przystąpiono do prac wykończeniowych budynków przy ul. [...] (1948), budowano także nowe i rozbierano drewniane budynki przedwojenne, dotyczyło to przede wszystkim działek położonych we wschodnich kwartałach (ul. [...]). Na początku lat 50. XX w. na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej w kwartale ul. [...] i [...] rozpoczęto budowę przedszkola i żłobka wraz z zaprojektowaną zielenią (1952-1953), zaprojektowano także obsługującą je kotłownię ze składem opału (ul. [...]), obecnie budynek administracyjny. Kolejne lata przyniosły dalsze modernizacje, w tym zmiany nawierzchni ulic i ciągów pieszych. W ostatniej dekadzie XX i pierwszej XXI w. rozebrano większość domów powystawowych - zachował się wyłącznie dom wystawiony przez Dyrekcję Naczelną [...] wg proj. J. Z. przy ul. [...] Zniszczeniu uległy także niektóre domy z I serii osiedla "[...]". Nadal w pełni czytelny jest przebieg historycznych ciągów komunikacyjnych z siatką krzyżujących się ulic o zróżnicowanej nawierzchni. Na terenie przedmiotowego historycznego układu urbanistycznego znajduje się oświetlenie zabytkowe (latarnie gazowe) i współczesne (latarnie elektryczne). Zgodnie z koncepcją z lat 30. XX w. większość budynków została odsunięta od granic działki, poprzedzona zieleńcem, z ogrodem za domem. Linia zabudowy nie jest jednorodna, w kilku przypadkach w wyniku podziałów historycznych posesji oraz rozbudowy domów część budynków i aneksów wzniesiono w ostrej granicy działek. Brak jest natomiast wydzielonych ogólnodostępnych form zaprojektowanej zieleni. Obecnie zabudowę przedmiotowego układu urbanistycznego tworzą budynki wzniesione w różnym czasie, od lat 30. XX wieku, do początków XXI wieku. Organ I instancji stoi na stanowisku, iż historyczny układ urbanistyczny rejonu ulic [...] i [...] w W. w dzielnicy B., posiada wartości historyczne i naukowe, uzasadniające objęcie go wpisem do rejestru zabytków nieruchomych, a jego trwałe zachowanie dla przyszłych pokoleń leży w interesie społecznym. O jego wartości historycznej świadczy w niewielkim stopniu przekształcony i w pełni czytelny podział parcelacyjny i układ ciągów drogowych i pieszych, którego koncepcja powstała pod koniec lat 20. XX w., a realizacja w nieco zmienionej formie nastąpiła w kolejnej dekadzie i przetrwała bez większych zmian do dnia dzisiejszego. Na terenie tym zachowały się rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych zabudowania stanowiące pozostałości i zespoły budowlane, a także nie związane bezpośrednio z ww. zespołami budynki mieszkalne i użyteczności publicznej. Zdaniem organu dokonane podziały i scalenia działek w niewielkim stopniu wpływają na posiadane przez ww. obszar walory historyczne. Na obszarze objętym ochroną występują również obiekty współczesne. Wprawdzie nie są one nośnikiem wartości historycznych, jednak wypełniają historyczną tkankę urbanistyczną, a zatem wszelkie zmiany dokonywane na ich elewacjach mają bezpośredni wpływ na odbiór historycznego układu urbanistycznego i jego walorów zabytkowych. Natomiast wartość naukowa przedmiotowego historycznego układu urbanistycznego wynika z jego warstwy materialnej i formalnej. Projektowana i zrealizowana sieć dróg, plan parcelacyjny, czytelne granice zespołów budowlanych oraz grupy budynków powstałych w różnych fazach budowy osiedla stanowią istotne źródło do badań nad dziejami [...], ich stopniowej urbanizacji wyrażającej się m.in. poprzez wprowadzenie ulic, zharmonizowanej zabudowy, budynków użyteczności publicznej, ale także kolejnych faz zabudowy i przekształceń przyjętej do realizacji koncepcji. Przedmiotowy historyczny układ urbanistyczny jest również istotnym źródłem wiedzy na temat zrealizowanych w W. osiedli mieszkaniowych, potrzeb społecznych, budownictwa jednorodzinnego w dobie kryzysu mieszkaniowego międzywojennej Polski, a także specyfiki domów z ogrodami, będącej ważnym elementem praktyki budowlanej w międzywojennej Polsce. Ponadto zróżnicowanie w zakresie materiałów i technologii wykonania budynków w obrębie zachowanej historycznej siatki ulic dokumentuje koncepcję taniego budownictwa mieszkaniowego początku lat 30. XX w. oraz murowaną zabudowę o wyższym standardzie wykonania narzuconym przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Decyzją Nr 63/2024 z dnia 17 września 2024 r., znak: WRD.5140.1.30.2023.ALT organ I instancji, na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 pkt 1, pkt 1 lit. b, art. 9 ust. 1 u.o.z. oraz art. 104 k.p.a. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego historyczny układ urbanistyczny rejonu ulic [...] i [...] w W., dzielnica B. Wpisem objęto historyczny układ urbanistyczny znajdujący się na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz części dz. ew. nr [...] z obrębu [...], oznaczony na załączniku graficznym kolorem czerwonym. Jednocześnie orzeczono nie wpisać do rejestru zabytków województwa mazowieckiego dz. ew. nr [...] obr. [...], dzielnica B. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. rozstrzygnięcia organ wyższej instancji decyzją z dnia 25 kwietnia 2025 r., znak: DOZ-OAiK.650.998.2024.ML utrzymał w mocy decyzję Nr 63/2024 z dnia 17 września 2024 r., znak: WRD.5140.1.30.2023.ALT. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 7 u.o.z. formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków (pkt 1), uznanie za pomnik historii (pkt 2), utworzenie parku kulturowego (pkt 3), ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (pkt 4). Ww. formy ochrony nie wykluczają się i mogą współistnieć w odniesieniu do tego samego obszaru o stwierdzonych wartościach zabytkowych. Fakt objęcia zabytku obszarowego ochroną wynikającą z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przeszkody do objęcia go ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków. Objęcie taką ochroną prawną, ze wszystkimi jej konsekwencjami, nie wynika jednocześnie z mocy samego prawa, ale każdorazowo wymaga konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, która potwierdza istniejący stan "zabytkowości" danego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. W toku postępowania w sprawie wpisania zabytku do rejestru, koniecznym jest zatem ustalenie, czy w zachowanej formie dany obiekt posiada samoistne wartości zabytkowe. Wartości te nie wynikają zaś z procentowego stopnia zachowania oryginalnej substancji budowlanej obiektu czy też z jego sposobu użytkowania. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.z., do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych (art. 9 ust. 3 u.o.z.). Organ wyższej instancji podniósł, iż organ I instancji wszczął dwa postępowania administracyjne dotyczące innego zakresu i przedmiotu ochrony konserwatorskiej, przy czym zaskarżona decyzja nr 63/2024 r. z dnia 17 września 2024 r. rozstrzyga sprawę, w której pierwszą czynnością organu zawiadamiającą strony o jej wszczęciu z urzędu, jest postanowienie z dnia [...] stycznia 2024 r., znak: [...]. Zauważono, że odrębne postanowienie z dnia [...] września 2023 r., które to wszczynało z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych: "[...]", zostało wydane po rozpatrzeniu pisma Stowarzyszenia[...]. Organ niższej instancji w ocenie organu odwoławczego prowadził zatem dwa różne postępowania o różnych zakresach przedmiotowych, zakończył natomiast jedynie jedno z nich – wszczęte postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r., znak:[...]. Wobec powyższego konieczne jest niezwłoczne zakończenie postępowania wszczętego postanowieniem z dnia [...] września 2023 r. Pomimo jednak powyższego działania organu niższej instancji organ II instancji stwierdził, że ze względu na przeprowadzenie odrębnych postępowań dowodowych i dokonanie samodzielnych ustaleń w obu postępowaniach administracyjnych decyzja nr 63/2024 Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 września 2024 r. jest prawidłowa pod względem formalno-prawnym, a także zasadna merytorycznie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie objął prawną ochroną konserwatorską historyczny układ urbanistyczny rejonu ulic [...] i [...] w W., w granicach określonych w orzeczeniu zaskarżonej decyzji oraz na jej załączniku graficznym. Obszar ten charakteryzuje się bowiem czytelną strukturą urbanistyczną posiadającą wartości historyczne i naukowe, a także artystyczne. Jest on jednym z elementów kompozycji [...], charakteryzującej się wachlarzowym układem zamkniętym od południa przebiegiem ul. [...], a od północnego-wschodu przebiegiem ul. [...], którego oś centralną stanowi przebieg ul. [...]. Wpisany do rejestru zabytków obszar posiada czytelną strukturę o regularnym układzie ulic, przy czym ul. [...] i [...] (biegnące również poza jego granicami) stanowią elementy włączające go w wachlarzową kompozycję [...]. Obszar ten został ukształtowany głównie w latach 30. XX w., z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną, realizującą ideę miejskiej kolonii mieszkaniowej tworzonej przez ustandaryzowane budynki, sytuowane według narzuconego schematu ich lokalizacji na wyznaczonych parcelach. Jedynie duża parcela pomiędzy ul. [....] i [...] została przeznaczona na teren użyteczności publicznej. Fakt utrzymania kompozycji oraz niemal niezmienionej parcelacji z lat 30. XX w., a także ciekawych przykładów zabudowy międzywojennej i powojennej, reprezentuje wartości historyczne ww. układu urbanistycznego. Natomiast jego związek z wystawą "[...]" oraz realizacją osiedla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] (ze świadkami ich zabudowy), przesądza o wartości naukowej tego obszaru. Przedmiotowy zabytkowy układ urbanistyczny tworzą historyczne nieruchomości z budynkami o indywidualnych walorach architektonicznych, jak również obiekty nowsze, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na utrwalenie jego kompozycji przestrzennej. Istotne dla tego obszaru są również nieruchomości obecnie niezabudowane, ponieważ pomimo zjawiska wtórnych podziałów działek, niosą one dane na temat dawnych podziałów funkcjonalnych i własnościowych. Towarzysząca zabudowie zieleń, a także regularny układ ulic oraz sposób jej zagospodarowania są integralnymi składowymi przedmiotowego układu urbanistycznego. Wobec powyższego omówienia nie budzi wątpliwości objęcie przedmiotowego układu urbanistycznego wpisem do rejestru zabytków w granicach wyznaczonych zaskarżoną decyzją. Jednocześnie wyłączenie działki o nr ewid. [...], obręb [...] z obszaru objętego ochroną konserwatorską pozostaje bez wpływu na wartości zabytkowe przedmiotowego układu urbanistycznego ze względu na jej graniczne położenie oraz małą powierzchnię. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy układ urbanistyczny wymaga utrzymania wyżej wskazanych wartości zabytkowych, ze względu na interes społeczny, przejawiający się w zachowaniu dla przyszłych pokoleń świadków zagospodarowania terenu wystawy "[...]", charakterystycznych rozwiązań architektonicznych poszczególnych budynków realizujących projekty architektów międzywojennych i powojennych (m.in. R. M. dla osiedla "[...]"), czytelnej historycznej parcelacji wpisanej w regularny układ ulic, które są ważnym dokumentem historii rozwoju i przekształceń tej części [...]. Słuszny interes stron, wynikający z prawa do dysponowania własnością, nie może w tym wypadku mieć decydującego wpływu na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i dziedzictwa Narodowego z dnia 25 kwietnia 2025 r., znak: DOZ-OAiK.650.998.2024.ML złożyła J. P. oraz odrębnym pismem, M. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca J. P. zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 13 u.o.z. przez brak wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego oprócz historycznego układu urbanistycznego historycznego zespołu budowlanego Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] położonego w W. na terenie ograniczonym ulicami [...] wg załącznika graficznego do pisma z dnia [...] marca 2024 r. Stowarzyszenia [...] obrazę przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: art. 6 k.p.a. wyrażającego zasadę praworządności, art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w żaden sposób w ramach uzasadnienia zaskarżonej decyzji do zarzutów i argumentów odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji a ograniczenie uzasadnienia do swoistego poglądu, że postępowanie zakończone decyzją organu I instancji z dnia 17 września 2024 r. zostało rozpoczęte dopiero postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r. w który zmieniono zakres postępowania z postępowania o wpis do rejestru zabytków zespołu budowlanego Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] położonego w W. na terenie ograniczonym ulicami [...] obejmującego szczegółowo wymienione działki w postanowieniu z dnia [...] września 2023 r., [...] października 2023 r. i [...] listopada 2023 r. na postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego w rejonie ulic [...] i [...] obejmującego szczegółowo wymienione w tym postanowieniu działki pomimo, że procedowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych zespołu budowlanego Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] położonego w W. zostało rozpoczęte postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 6 września 2023 r. a następnie uzupełnione pismami z dnia 10 października 2023 r. i 8 listopada 2023 r., tym samym odniesienie się tylko do stanowiska pozostałych skarżących a brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I Instancji a w ramach tego odwołania zarzutów podniesionych także co do postanowienia z dnia 8 stycznia 2024 r. zmieniającego zakres postępowania o wpis do rejestru zabytków. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca J. P. wniosła o: 1. dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu historii sztuki, historii architektury celem wydania opinii co do wartości zabytkowych historycznego zespołu budowlanego Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w W. ograniczonego ulicami [...] tj. budynków położonych przy ul. [...] wg załącznika graficznego, zmianę zaskarżonej decyzji przez wpisanie do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego oprócz wpisanego historycznego układu urbanistycznego rejonu ulic [...] i [...] zgodnie z załącznikiem graficznym historycznego zespołu budowlanego Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w W. ograniczonego ulicami [...] tj. budynków położonych przy ul. [...] wg załącznika graficznego uchylenie decyzji organu II Instancji, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Skarżąca M. S. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: nierozpoznanie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominięcie pisma skarżącej z dnia 7 marca 2024 r., dokumentacji zdjęciowej znajdującej się w aktach sprawy oraz dowodów załączonych do odwołania, które to dowody wskazują na znaczne przekształcenia obszaru objętego postępowaniem, w tym ulicy [...], rozwarstwienie chronologiczne, zróżnicowanie konstrukcyjne i genezę powstania poszczególnych elementów zabudowy, co doprowadziło do pozbawienia układu objętego postępowaniem cechy autentyczności oraz wartości zabytkowych, pozwalających na objęcie tego obszaru ochroną konserwatorską, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji co do obszaru objętego ochroną, brak wskazania wyróżniających cech układu, których zachowanie leży w interesie społecznym, co w konsekwencji czyni decyzję zupełnie niezrozumiałą i może prowadzić do dowolności w zakresie wydawania przyszłych decyzji, przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo braku dokładnego zbadania okoliczności sprawy i ustosunkowania się do żądań skarżącej oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, brak wyjaśnienia przyczyn, dla których organ II instancji utrzymał decyzję w mocy wskazując, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydana przez M. D. jest prawidłowa pod względem formalno-prawnym, podczas gdy z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa sporządzonej przez M. D. wynika, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające bezspornie wpis do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego oraz domów stanowiących pozostałości wystawy [...], czym organ naruszył zasadę wyjaśniania przesłanek zasadności wydanej decyzji, przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia podstawy faktycznej decyzji, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności zupełne pominięcie dowodów załączonych do odwołania i wniosków płynących z tych dokumentów, a zwłaszcza faktu, że wystawa [...] nie przetrwała do dnia dzisiejszego, przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy administracyjne dwóch postępowań merytorycznych oraz brak dwukrotnego przeanalizowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności brak rozpatrzenia wszystkich żądań strony i nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji, przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, mimo że istniały przesłanki do zmiany zaskarżonej decyzji i orzeczenie o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego historycznego układu urbanistycznego rejonu ulic [...] i [...] w W., dzielnica B., przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 12 u.o.z. poprzez błędną jego wykładnię i objęcie ochroną konserwatorską obszaru nieposiadającego cech zabytku rozumianego jako spójne, przestrzenne rozlokowanie budynków, obiektów i innych elementów architektonicznych, z uwzględnieniem zieleni, ulic, dróg, ścieżek, stanowiących integralną przestrzenną całość, podczas gdy pierwotna tkanka budowlana w znacznym stopniu została przekształcona, a historyczne relacje widokowe i przestrzenne pomiędzy poszczególnymi fragmentami osiedla zostały przerwane, naruszenie art. 64 zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ustanowienie nadmiernej ochrony konserwatorskiej w oderwaniu od posiadanych wartości historycznych oraz przyznanie nieadekwatnego prymatu ochronie zabytków nad ochroną prawa własności, podczas gdy obszar objęty postępowaniem nie wykazuje integralności przestrzennej, a wartości zabytkowe układu urbanistycznego wraz z zabudową dawnych terenów wystawowych oraz dwóch faz zabudowy osiedla "[...]" są chronione miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca M. S. wniosła: na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a. wniosła o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr 63/2024 z dnia 17 września 2024 r., (znak: WRD.5140.1.30.2023.ALT) w części, tj. w zakresie orzeczenia o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego historycznego układu urbanistycznego znajdującego się na terenie dz. ew. nr [...], części dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz części dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - o zwrot od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniach skarg skarżące rozwinęły podnoszone zarzuty. W odpowiedzi na skargi Minister Kultury i dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w decyzji z dnia 25 kwietnia 2025 r., znak: DOZ-OAiK.650.998.2024.ML Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargi zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja z dnia 25 kwietnia 2025 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa, utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr 63/2024 z dnia 17 września 2024r., wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego układ urbanistyczny rejonu ulic [...] i [...] w W., dzielnica B., znajdujący się na terenie działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz części działki ew. nr [...] z obrębu [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część ww. decyzji, oraz orzekającej o niewpisaniu do tego rejestru działki ew. nr [...] obręb [...]. Na wstępie wyjaśnić należy, że organ I instancji dnia 6 września 2023 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych: "[...]". Postępowanie to w którym organ dopuścił między innymi dowód z opinii NID z dnia [...] października 2023r. nie zostało zakończone, zaś zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2025r. organ powiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 14 dni. Podkreślenia wymaga, że postępowanie to dotyczy historycznego zespołu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 13 uozoz, przez który należy rozumieć, powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadła natomiast po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie zmienionym postanowieniem z dnia 8 stycznia 2024r., którego zakres został określony jako układ urbanistyczny rejonu ulic [...] i [...] w W., dzielnica B., znajdujący się na terenie działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz części działki ew. nr [...] z obrębu [...]. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Nie ulega więc wątpliwości, że zakres tych postępowań jest odmienny co do przedmiotu nie tylko w zakresie zwiększenia ilości działek nim objętych. Zasadne w tej sytuacji jest więc stanowisko Ministra , zgodnie z którym postanowienie z dnia 8 stycznia 2024r. należy traktować jako wszczęcie nowego postępowania, które zostało zakończone wydaniem zaskarżonego do Sądu aktu. Ma to jednak dalej idące implikacje w zakresie braku rzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta obejmuje swym zakresem przedmiotowym zabytki, a więc m.in. nieruchomości ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 w związku z art. 6 ust 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zauważyć należy, iż przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską, a zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że, jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 k.p.a.. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta obiektu wnioskowanego do wpisu do rejestru tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być zaś dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy). Decyzja o wpisie danego obiektu do rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych kardynalnych zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ochrony konserwatorskiej w uzasadnieniu decyzji przedstawił opis układu, ale nie dokonał w sposób rzetelny i w oparciu o materiał dowodowy jego oceny, jako zabytku, przez pryzmat wartości zarówno artystycznych, jak i naukowych. Zdaniem organów obu instancji przedmiotowy układ urbanistyczny składa się z 5 kwartałów w obrębie , których z niewielkimi zmianami zachowała się czytelna historyczna parcelacja z wytyczonymi ulicami: [...] i [...]. Odwołano się do historii kształtowania się przedmiotowego obszaru wskazując, że jego parcelacji rozpoczętej pod koniec lat 20 XX wieku ostatecznie dokonano w 1932r., kiedy to w jego granicach zorganizowano wystawę "[...]". W ramach niej powstało 21 budynków mieszkalnych, w tym 20 drewnianych i jeden murowany (przeznaczonych na sprzedaż wraz z gruntem) oraz hala wystawowa. Autorami tych budynków byli przedstawiciele [...] awangardy m.in. R. G., R. M., L. K., B. L., J. S. oraz architekci lwowscy i gdyńscy. Wnętrza oraz ogrody przydomowe zaprojektowali m.in. B. i S. B. i Spółdzielnia "[...]". W 1929 r. komisja regulacyjna magistratu planu zabudowy [...] W. przyjęła koncepcję zabudowy m.in. [...], której podstawą został opracowany wcześniej plan regulacyjny z siatką równoległych do siebie ulic: [...] oraz prostopadłą do nich ul. [...]. Ramą dla osiedla były ul. [...] i ul. [...]. W ramach modyfikacji tych założeń, pomiędzy ul. [...] i [...] wytyczono równoległe do nich ul. [...] i [...] oraz ciągi komunikacyjne wydzielające kwartały mieszkaniowe: [...] i [...]. Pomiędzy ul. [...] i al. [...] wydzielono teren zielony (las) oraz dwa równoległe do siebie ciągi komunikacyjne: ul. [...] i [...]. W tak zaprojektowaną siatkę ulic wpisano powstającą zabudowę, co odzwierciedlają plany wystawy "[...]" (1932) oraz szkic zabudowy osiedla "[...]" (1933). Na ich podstawie można stwierdzić, iż zaprojektowany układ otrzymał symetryczną formę z wydzielonymi posesjami wzdłuż skrajnych ulic [...] i [...] oraz pięcioma założonymi na rzucie trapezu kwartałami. Na potrzeby osiedla "[...]" na B. wytyczono 64 działki, które zgodnie z pierwotnym projektem zawierały się na obszarze wytyczonym przez ul. [...] oraz północną granicą lasu bielańskiego (Dudkowski, 2024). Kwartały mieszkaniowe między ul. [...] i [...] oraz [...] i [...] podzielono po 2 parcele w każdym z 5 rzędów, posesje wytyczono także wzdłuż ul. [...] i [...]. Tereny od strony ul. [...], al. [...] i ul. [...] miały być niezabudowane. Koncepcji tej nie zrealizowano jednak w całości. Zabudowa Osiedla [...] na B. została wzniesiona w dwóch seriach. W latach 1933-1936 wybudowano budynki wzdłuż ulicy [...].]i [...]. Historyczny układ urbanistyczny będący przedmiotem niniejszego postępowania bez większych zniszczeń przetrwał II wojnę światową. Zachowała się czytelna siatka ulic, parcelacja oraz zabudowa z lat 30. XX w. Po 1945 r. przystąpiono do prac wykończeniowych budynków przy ul. [...] (1948), budowano także nowe i rozbierano drewniane budynki przedwojenne, dotyczyło to przede wszystkim działek położonych we wschodnich kwartałach (ul.[...] ). Na początku lat 50. XX w. na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej w kwartale ul. [...] i [...] rozpoczęto budowę przedszkola i żłobka wraz z zaprojektowaną zielenią (1952-1953. Kolejne lata przyniosły dalsze modernizacje, w tym zmiany nawierzchni ulic i ciągów pieszych. W ostatniej dekadzie XX i pierwszej XXI w. rozebrano większość domów powystawowych - zachował się wyłącznie dom wystawiony przez Dyrekcję Naczelną [...] wg proj. J. Z. przy ul. [...]. Zniszczeniu uległy także niektóre domy z I serii osiedla "[...]". Zdaniem organu odwoławczego, obszar ten charakteryzuje się bowiem czytelną strukturą urbanistyczną posiadającą wartości historyczne i naukowe, a także artystyczne. Jest on jednym z elementów kompozycji [...], charakteryzującej się wachlarzowym układem zamkniętym od południa przebiegiem ul. [...], a od północnego-wschodu przebiegiem ul.[...], którego oś centralną stanowi przebieg ul. Kasprowicza. Wpisany do rejestru zabytków obszar posiada czytelną strukturę o regularnym układzie ulic, przy czym ul. [...] i [...] (biegnące również poza jego granicami) stanowią elementy włączające go w wachlarzową kompozycję [...] Podkreślenia wymaga, że organ w swoim postępowaniu oparł się jedynie na posiadanej dokumentacji ewidencyjnej (karty zabytków architektury i budownictwa, 2010), kartograficznej (mapy i plany przedwojennej i powojennej Warszawy) oraz archiwalnej (przed- i powojenne publikacje, prasa, projekty budowlane). Sporządzona bowiem na zlecenie organu I instancji opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 16 października 2023r. autorstwa M. D., dotyczyła "[...]". Należy więc wskazać, że jej zakres przedmiotowy nie dotyczy zakresu postępowania wszczętego postanowieniem z 8 stycznia 2024r. Z tej też przyczyny bezzasadny okazał się zarzut sformułowany w skardze J. P. dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 24 i 25 k.p.a. jako , że piastujący funkcję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podpisujący decyzję organu I instancji był - jako pracownik NID - autorem opinii z 16 października 2023r. Jak bowiem powyżej wykazano opinia ta nie została sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania, co zresztą odzwierciedla uzasadnienie zaskarżonej decyzji w którym nie odwołano się w żadnym zakresie do powyższej opinii. Sąd podziela wypracowane w orzecznictwie stanowisko, że w postępowaniach w sprawach ochrony zabytków, organ ochrony zabytków nie ma prawnego obowiązku powołania biegłego wyłącznie z listy rzeczoznawców prowadzonej przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, jak też nie jest związany opinią biegłego. Bezsporne jest także, że ocena czy obiekt powinien zostać wpisany do rejestru zabytków z uwagi na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, pozostaje w kompetencji właściwych organów ochrony zabytków. Należy zauważyć, że wojewódzki konserwator zabytków jest organem specjalistycznym, a zatrudnieni w urzędzie ochrony zabytków urzędnicy powinni posiadać specjalistyczną wiedzę i doświadczenie konserwatorskie. Natomiast w naczelnym organie administracji publicznej zarządzającym tym działem, jakim jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zatrudnieni są pracownicy posiadający niezbędną wiedzę specjalistyczną pozwalającą samodzielne ustalić istnienia lub brak wartości historycznej, artystycznej lub naukowej zabytku. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1512/11) do rejestru zabytków może być wpisany konkretny obiekt bez potrzeby zasięgania specjalistycznej opinii, jeżeli jego charakter zabytkowy jest oczywisty. Jednakże w niniejszej sprawie ze względu na obszerność i szczegółowość zarzutów zgłaszanych w toku postępowania przez właścicieli działek, Minister winien rozważyć wystąpienie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie opinii, która odniosłaby się kompleksowo do zabytkowego charakteru spornego układu urbanistycznego i odpowiedziałaby na pytanie dlaczego dotychczasowa ochrona konserwatorska tego obszaru jest niewystarczająca. Jest to środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., zmierzający do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), podlegający ocenie organu (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Podkreślić należy, że Narodowy Instytut Dziedzictwa jest państwową instytucją kultury, działająca m.in. na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (§ 1 statutu Instytutu z dnia 23 stycznia 2014, stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z tegoż dnia, wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - Dz. U. z 2012 r. poz. 406). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 tego statutu, zadaniem Instytutu jest m.in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej. Przede wszystkim wskazać należy, że w ocenie Sądu organ odwoławczy nie odniósł się do szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu, ewentualnie odniósł się do nich w sposób niepełny. Analizy organu odwoławczego bowiem wymagało, podnoszona w odwołaniu M. S., kwestia braku wartości historycznej czy naukowej obszaru obejmującego teren dawnej wystawy "[...]" skoro ze wszystkich 23 budynków stanowiących przedmiot tej wystawy przetrwał tylko jeden przy ul. [...] ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Kolejne zarzuty odwołania dotyczą pozostałej tkanki Osiedla [...], którego budynki przechodziły liczne przekształcenia na przestrzeni lat. Skarżąca podnosiła także , że organ nie wskazał jak zabudowa z lat 30 XX wieku przetrwała a przede wszystkim nie wyjaśnienia z jakiej przyczyny organ konserwatorski uznał, że istniej potrzeba obszarowej ochrony konserwatorskiej, wobec istnienia takiej ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją wadliwej kontroli instancyjnej i naruszenia sprawiedliwości proceduralnej jest naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 uozoz oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności. Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2025r. w sprawie sygn. akt II OSK 881/23, że wpis do rejestru zabytków, jako najbardziej intensywna forma ochrony, stanowi głęboką ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, każda ingerencja w prawa i wolności jednostki musi spełniać trójelementowy test proporcjonalności. Oznacza to, że zastosowany środek musi być: przydatny do osiągnięcia zamierzonego celu, konieczny (niezbędny) w tym sensie, że nie istnieje inny, mniej uciążliwy środek prowadzący do tego samego celu, oraz proporcjonalny sensu stricto, czyli zachowujący właściwą proporcję między ciężarem nałożonym na jednostkę a korzyściami dla interesu publicznego (por. wyroki TK z 25 maja 1999 r. sygn. SK 9/98 oraz z 28 maja 2002 r. sygn. P 10/01). W niniejszej sprawie organy całkowicie pominęły ten aspekt. Nie wykazano w szczególności, dlaczego istniejące już formy ochrony i opieki nad układem okazały się niewystarczające do zabezpieczenia wartości historycznych i naukowych przedmiotowego układu urbanistycznego. Układ ten już w momencie wydawania decyzji znajdował się na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] ( Uchwała nr [...] Rady Miasta [...] W. z dnia [...] listopada 2010r.), który w toku procedury planistycznej był uzgadniany z organem konserwatorskim. Z zapisów miejscowego planu wynika, że układ działek dla całego obszaru planu jest ściśle chroniony, miedzy innymi nie można ich scalać czy tez wykorzystywać dwóch działek pod jedną inwestycję. Na całym obszarze [...] plan ustala zakaz zmiany istniejącego układu działek prowadzącej do wydzielenia nowych działek z przeznaczeniem pod zabudowę oraz łączenia działek w celu budowy jednego budynku na powstałej w sten sposób działce, z wyjątkiem sytuacji gdy przekształcenia stanowią odtworzenie historycznych parceli. Dodatkowo plan ustanowił ochronę konserwatorską dal rejonu S. ustalając ochronę konserwatorską historycznych zespołów zabudowy wyróżniających się jednorodnością układu architektonicznego i czasu ich powstania, grupujących budynki, o których mowa w ust 4 ( § 7 ust 5 planu). Podkreślić także należy, że przedmiotowy obszar w miejscowym planie ma precyzyjne, skwantyfikowane wytyczne, m.in. zakres dopuszczalnych kolorów w skali NCS, precyzyjną przezierność ogrodzeń wyrażoną w procentach oraz dopuszczalne materiały, z których można wznosić ogrodzenia. Jednocześnie , jak wskazał organ instancji, na terenie historycznego układu urbanistycznego rejonu ulic [...] i [...] w W. znajdują się obiekty ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków: zespół Osiedla Powystawowego "[...] " (1932) położony w rejonie ulic [...] i [...] oraz Osiedle Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] (1933-1936) położony w rejonie ulic [...] i [...] oraz budynki przy ul.[...], ul. [...], ul.[...], ul.[...], ul.[...], ul. [...] oraz ul. [...] (karty ewidencyjne opr. E. Kalnoj, 2010). Teren będący przedmiotem postępowania współtworzy układ urbanistyczny i zespół budowlany [...] ujęty w gminnej ewidencji zabytków (ID [...]). Nie ulega więc wątpliwości, że zarówno teren jak i obiekty znajdujące się w obszarze historycznego układu urbanistycznego podlegają już ochronie konserwatorskiej. Wskazane formy ochrony już same w sobie nakładają na właściciela obiektu szereg obowiązków i dają organom konserwatorskim skuteczne narzędzia do kontroli wszelkich zamierzeń inwestycyjnych. W tej sytuacji nałożenie trzeciej, najsurowszej formy ochrony, bez wykazania nieadekwatności dotychczasowych, jest działaniem naruszającym zasadę konieczności (subsydiarności) ingerencji i stanowi bezzasadną multiplikację form ochrony. Podkreślenia wymaga, że czym innym jest ochrona obiektu o jednoznacznych, bezdyskusyjnych wartościach, a czymś diametralnie odmiennym jest nakładanie najsurowszego reżimu ochronnego na obiekt, którego wartość zabytkowa nie jest bezsporna. Wpisanie do rejestru całego układu urbanistycznego, w sytuacji gdy jego znaczna część jest pozbawiona cech zabytkowych, nie wypełnia testu konieczności. Organy nie wykazały, dlaczego cel w postaci ochrony dziedzictwa nie mógłby być osiągnięty za pomocą środków mniej inwazyjnych. Obowiązkiem organu było poszukiwanie takich rozwiązań, które pogodziłyby interes publiczny z interesem właściciela, czego organ konserwatorski nie uczynił. Ochrona zabytków nie jest bowiem celem samym w sobie, rozumianym jako wyłącznie jako sankcja, lecz narzędziem do inteligentnego zarządzania dziedzictwem, co oznacza, że nie chroni się substancji za wszelką cenę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że organ administracji publicznej zobowiązany jest działać zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i rozstrzygać sprawę dopiero po należytym ustaleniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) w oparciu o zebrane i właściwie rozpatrzone dowody (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Skoro strony postępowania stawiają konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej mają prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji. W ocenie Sądu nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, co w konsekwencji pociąga za sobą niemożność oceny, czy, uwzględniając przedstawione wyżej uregulowania, w niniejszej sprawie wydanie powyższych rozstrzygnięć przez organy znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami. Podnieść również w tym miejscu należy, że Sąd nie domniemywa intencji działania organu, ani nie czyni własnych ustaleń w sprawie. Aby ocenić rozstrzygnięcie organu w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować jego stanowiskiem zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów sprawy, dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę oraz okoliczności mających wpływ na ocenę żądania strony zgłoszonego w sprawie. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, a ta z kolei możliwa jest w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych, tj. ustaleń co do faktów prawotwórczych, które wywierają skutki prawne oraz ustaleń co do oceny prawnej tych faktów. Te warunki natomiast są spełnione tylko w sytuacji przestrzegania zasad postępowania administracyjnego. W związku z powyższym odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącej J. P. wyjaśnić należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów, np. dowodu ze zdjęć czy opinii biegłego jest niedopuszczalne. Stwierdzenie wyżej opisanych wad doprowadziło do uznania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 9 ust 1 oraz art. 3 pkt 12 ustawy o zabytkach i opiece nad zabytkami oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustosunkuje się do podniesionych w trakcie postępowania odwoławczego zarzutów oraz rozważy zwrócenie się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wydanie opinii w omawianej sprawie, zaś w przypadku dokonania ponownego wpisu do rejestru zabytków, w szczególności uzasadni w czym upatruje konieczność ujęcia przedmiotowego układu urbanistycznego w rejestrze zabytków, w sytuacji gdy obszar ten korzysta z ochrony konserwatorskiej ustanowionej w planie miejscowym, zaś spora część znajdujących się w nim obiektów została ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Z przedstawionych powodów Sąd uznał skargę M. S. za uzasadnioną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.