VII SA/Wa 1633/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...].04.2012 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tegoż organu z dnia [...].08.2011 r., odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] - Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.2009 r. nr [...], umarzającej postępowanie w przedmiocie robót budowlanych wykonanych w budynku położonym przy pl. [...]w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przedstawiając w uzasadnieniu stan sprawy organ wskazał, iż Miejski Konserwator Zabytków w [...]decyzją nr [...]z dnia [...].02.2008 r., działając w związku z pismem A. B., nakazał W. Ś., właścicielowi zabytkowej kamienicy przy pl. [...] w [...], zamurowanie 10 otworów okiennych i 6 otworów wentylacyjnych w zachodniej elewacji szczytowej kamienicy oraz 3 otworów okiennych i 5 otworów wentylacyjnych w zachodniej elewacji oficyny zachodniej kamienicy, w terminie do dnia 31.08.2008 r. Na skutek wniesionego przez W. Ś. odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].09.2009 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Miejski Konserwator Zabytków w [...] wydał, "z uwagi na brak możliwości ustalenia stanu faktycznego co do istnienia - lub nieistnienia - wskazanych wyżej otworów okiennych i wentylacyjnych w momencie dokonywania wpisu do rejestru zabytków kamienicy i jej oficyn" decyzję nr [...]z dnia [...].11.2009 r., umarzającą postępowanie w przedmiocie ww. robót budowlanych na nieruchomości położonej przy pl. [...] w [...]. Pismem z dnia 13.04.2011 r. A. B. zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] - Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.2009 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...].08.2011 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] - Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.2009 r. nr [...], uznając, iż A. B. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Po rozpoznaniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, iż postanowienie z dnia [...].08.2011 r. było prawidłowe. Organ wskazał, że kwestię dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji reguluje art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: "Kpa"), zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślił, że w niniejszej sprawie krąg stron określa przedmiot badanej decyzji, tj. nakaz przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego, wzruszana decyzja wydana została bowiem w oparciu o art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem, w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności. Organ podkreślił, iż przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie określają kręgu stron postępowania w sprawie nakazu przewidzianego w art. 45 (art. 45 ust. 2 określa jedynie podmiot zobowiązany), zatem w sprawie nakazu wydawanego w tym trybie zastosowanie znajdzie przepis ogólny, tj. art. 28 kpa. Wskazał, iż stroną w takim postępowaniu będzie niewątpliwie podmiot, o którym mowa w art. 44 ust. 5 tej ustawy. Stroną będzie też podmiot posiadający tytuł prawno-rzeczowy do nieruchomości lub budynku, w stosunku do którego mają być prowadzone nakazane działania. Zdaniem organu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nie posiada natomiast osoba posiadającą tytuł prawny do nieruchomości sąsiedniej bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, co do której prowadzone było postępowanie w sprawie nakazu z art. 45 ustawy. Decyzja taka nie nakłada bowiem na sąsiada żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień. Organ podkreślił, że celem powołanego przepisu jest ochrona zabytków, która ma zapobiegać pomniejszaniu wartości zabytkowych obiektu chronionego wpisem do rejestru zabytków. W konkluzji organ stwierdził, że podstawy do przyznania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nie można wywodzić z posiadanego przez wnioskodawcę tytułu prawnego do nieruchomości sąsiednich, przy pl. [...] w [...], gdyż omawiana decyzja administracyjna nie nakłada na A. B. żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jakichkolwiek uprawnień. Okoliczność ta, zdaniem organu, stanowi przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.2009 r. nr [...]. Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].04.2012 r. złożył A. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - rażące naruszenie art. 61a w zw. z art. 28 Kpa, poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.2009 r.; - rażące naruszenie art. 157 § 2 Kpa oraz rażące naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich niezastosowanie i niewszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.2009 r. z urzędu. Skarżący wskazał, że jest właścicielem niezabudowanej nieruchomości, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie kamienicy położonej przy pl. [...] w [...], posadowionej w zabudowie pierzejowej, stycznie z nieruchomością skarżącego (własność W. Ś.). Podkreślił, że wykonanie otworów okiennych i wentylacyjnych bez wymaganego zezwolenia (w warunkach samowoli budowlanej) istotnie ogranicza możliwość korzystania z nieruchomości sąsiedniej (działki skarżącego). Skarżący wskazał, że istniejąca zabudowa przy pl. [...]w [...] ma charakter zabudowy pierzejowej, tj. ciągu frontowych elewacji kamienic, w których ściany przylegają do ścian sąsiednich budynków. A. B. podkreślił, że w obecnym stanie faktycznym nie może zabudować posiadanej nieruchomości (uzyskać warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę) budynkiem opartym o ścianę szczytową nieruchomości położonej przy pl. [...] w [...] (z uwagi na istniejące otwory okienne i wentylacyjne). Skarżący podniósł, że w judykaturze jednoznacznie wskazuje się, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli nieruchomość ta, obok nieruchomości, której dotyczy udzielenie pozwolenia, jest częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wskazał, iż skoro właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na wykonanie robót w budynku wpisanym do rejestru zabytków, to tym bardziej jest stroną postępowania, w którym organ nakazuje właścicielowi przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego, o którym mowa w art. 45 ustawy. Zdaniem A. B. posiada on przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.2009 r. nr [...], a zatem nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 61a Kpa i odmowy wszczęcia postępowania. Skarżący podniósł ponadto, że otrzymanie przez organ administracyjny informacji o zaistnieniu przesłanki nieważności zobowiązuje go do wszczęcia postępowania z urzędu. Wskazał, że poprzez niewszczęcie z urzędu postępowania, pomimo wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności, organ utrzymuje w obrocie prawnym wadliwą decyzję, która narusza zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].04.2012 r., którym organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].08.2011 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.2009 r. nr [...], uznając, że wnioskodawcy – A. B. - nie przysługiwał przymiot strony. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 61a § 1 Kpa, który został dodany do tej ustawy z dniem 11 kwietnia 2011 r. mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Zauważyć należy, że zgodnie z art. 61 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem ustalenie, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. W przypadku ustalenia, że żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej – na podstawie art. 61a Kpa - wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć trzeba, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie definiuje pojęcia strony. Przymiotu strony należy zatem poszukiwać na gruncie art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest zatem interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Jest to występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy zaaprobować należy stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że A. B. nie wykazał własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.2009 r. nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy pl. [...] w [...]. Takiego interesu prawnego dla skarżącego nie można wywieść z żadnego z przepisów ustawy o ochronie zabytków (...), w tym z art. 45, w oparciu o który prowadzone było postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...].11.2009 r. A. B. swego interesu prawnego w postępowaniu upatruje w fakcie, iż jest właścicielem działki sąsiadującej z budynkiem położonym przy pl. [...] w [...], a wykonane w tym budynku otwory okienne i wentylacyjne ograniczają możliwość zabudowania należącej do niego nieruchomości. Jak bowiem wskazuje skarżący, w aktualnym stanie faktycznym nie może on uzyskać pozwolenia na budowę budynku opartego o ścianę szczytową budynku przy pl. [...] w [...], z uwagi na istniejące otwory. Tego rodzaju argumenty nie mogą jednakże stanowić podstawy do przyznania przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odnosząc się do wywodu skargi wskazującego, że skoro stroną postępowania w sprawie pozwolenia na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, uregulowanego w art. 36 ustawy, jest właściciel nieruchomości sąsiedniej, to tym bardziej jest on stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 45 ustawy, zauważyć trzeba, że z żadnego przepisu ustawy nie wynika, aby sąsiad był stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36. Również w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zezwolenia konserwatorskiego nie są stronami właściciele (wieczyści użytkownicy) nieruchomości sąsiednich. Osoby takie nie mają żadnego interesu prawnego w sprawie, w której chodzi jedynie o ustalenie zgodności zamierzenia inwestorskiego z wartościami interesu społecznego wyrażonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków obszaru ochrony konserwatorskiej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 13 marca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2592/12; z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. I SA/Wa 931/12; z dnia 30 marca 2012 r. sygn. I SA/Wa 315/11; z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. I SA/Wa 2306/10 Lex nr 1100384; Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Białymstoku z dnia 15 lutego 2001 r. SA/Bk 1328/00 ONSA 2002/2/74 Lex nr 53526; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1264/97 ONSA-OZ 2000/1/25, LEX nr 144014). Podobnie przyjąć należy, zdaniem Sądu, że także w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 45 ustawy w sprawie robót budowlanych wykonanych przy zabytku wpisanym do rejestru właściciel sąsiedniej nieruchomości nie posiada przymiotu strony. Zasadnicze znaczenie przy określaniu kręgu stron takiego postępowania administracyjnego ma jego zakres, ograniczony do zbadania wpływu wykonanych robót na walory zabytkowe strefy ochrony konserwatorskiej. Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 45 ustawy jest przywrócenie wartości zabytkowych obiektu utraconych w wyniku wykonanych robót budowlanych, organ nie ma natomiast kompetencji do oceny robót pod względem zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Celem tego postępowania jest zapewnienie zachowania zabytków i utrzymania ich we właściwym stanie, w postępowaniu tym nie podlegają zaś ochronie interesy osób trzecich wynikające z Prawa budowlanego. Zauważyć wobec tego trzeba, że zarzuty skarżącego wskazują na negatywne oddziaływanie wykonanych w budynku przy pl. [...] w [...] otworów okiennych i wentylacyjnych na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, nie dotyczą one ich oddziaływania na strefę ochrony konserwatorskiej. Ochrony przed tego typu ujemnym oddziaływaniem robót budowlanych można poszukiwać jedynie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, tego rodzaju interesy nie mogą być natomiast realizowane na podstawie prawa dotyczącego ochrony zabytków. Jak już wcześniej wskazano, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.2009 r. nr [...], której stwierdzenia nieważności domagał się A. B., nie nakłada na niego żadnych obowiązków, ani nie przyznaje uprawnień wynikających z ustawy o ochronie zabytków (...), nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez ww. decyzję w sferę interesu prawnego skarżącego. W postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w odniesieniu do budynku przy pl. [...]w [...] posiada on zatem jedynie interes faktyczny. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...].04.2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie pierwszej instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).