VII SA/Wa 1634/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi L. S. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania L. S. i A. S.(dalej jako: "skarżących") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2017r. nakazującą inwestorowi L. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż budowa budynku objętego nakazem rozbiórki prowadzona była przez L. S. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] wydanej przez Naczelnika Gminy [...] w dniu [...] września 1985r. W dniu [...] lipca 2010r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę podczas której stwierdził, że budowa znajduje się w stanie surowym otwartym, a inwestor odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę poprzez wykonanie podpiwniczenia całego budynku, zmianę kąta nachylenia dachu wraz ze zmianą wysokości budynku w kalenicy, wykonanie nadwieszeń kondygnacji, zmianę rzędnej 0,00 posadowienia budynku o ok. 70-80 cm oraz zmianę usytuowania budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Powyższe odstępstwa zostały wskazane w protokole kontroli i załącznikach do w/w protokołu. Postanowieniem [...] z dnia [...].10.2010r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r organ powiatowy nakazał L. S. sporządzenie i przedstawienie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Po wznowieniu postępowania dotyczącego nakazu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego PINB [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2013r. odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2013r. utrzymał w mocy w/w decyzję. Wyrokiem z dnia 27.04.2015r., sygn. akt VII SA/W a 247/15 WSA w Warszawie oddalił skargę L.S.. Ponadto decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2015r. [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. GUNB decyzją z dnia [...].10.2015r utrzymał w mocy w/w decyzję. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 2818/15 WSA w Warszawie oddalił skargę L. S. Następnie inwestor wykonał obowiązek wynikający z decyzji organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r i przedłożył projekt budowlany zamienny. Ponieważ przedstawiony projekt budowlany zamienny zawierał liczne braki organ powiatowy postanowieniem Nr [...] z dnia [...].10.2015r. wydanym na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego nałożył na L. S. obowiązek uzupełnienia złożonego przez niego projektu budowlanego zamiennego w terminie 30 dni. Mimo znacznego upływu czasu oraz wezwania z dnia [...].01.2016r i wezwania z dnia [...].09.2016r. inwestor nie przedłożył uzupełnionego projektu zamiennego. Ponadto jak wynika z pisma R. R. z dnia [...].12.2016r. L. S. nie respektuje postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i kontynuuje prowadzenie robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości. W związku z niewywiązaniem się przez L.S. z obowiązku przedstawienia poprawionego projektu budowlanego zamiennego PINB [...] decyzją Nr [...] z dnia[...] lutego 2017r wydaną na podstawie art. 51 ust 5 Prawa budowlanego nakazał L.S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożyli L.S. i A.S. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że L. S. odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...].09.1985r. Naczelnika Gminy [...] poprzez wykonanie podpiwniczenia całego budynku, zmianę kąta nachylenia dachu wraz ze zmianą wysokości budynku w kalenicy, wykonanie nadwieszeń kondygnacji, zmianę rzędnej 0,00 posadowienia budynku o ok. 70-80 cm oraz zmianę usytuowania budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Słusznie zatem organ I instancji uznał, iż odstąpienia polegające na zmianie charakterystycznych parametrów technicznych budynku oraz zmianie zagospodarowania działki zaliczane są do kategorii istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wymagały one zatem uprzedniego uzyskania decyzji zamiennej, stosownie do dyspozycji art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego. Zmiany wykonane przez inwestora wykazane w postanowieniu z dnia [...].10.2010r. w zakresie dotyczącym charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji oraz zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, gdyż stanowią istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przepis art. 36a ust 1 Prawa budowlanego wyraźnie określa, że "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Taką decyzją inwestor w chwili wykonywania istotnych odstąpień się nie legitymował. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego "W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian." W ocenie organu II instancji stan faktyczny i prawny omawianej sprawy wypełnia przesłanki art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Niewątpliwie słusznie organ I instancji zakwalifikował roboty budowlane jako istotnie odstępujące od warunków i ustaleń zawartych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym. Zasadnie też prowadził postępowanie administracyjne w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, nakładając na inwestora obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego. Zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, będącego podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego." Organ odwoławczy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych tj. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 357/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd w uzasadnieniu którego stwierdzono, że wydanie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane jest możliwe nie tylko w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku ale również w przypadku braku możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, z powodu stwierdzenia nieprawidłowości projektu budowanego i braku możliwości ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt sprawy inwestor nie wywiązał się z obowiązku poprawienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i tym samym nie skorzystał z możliwości wynikającej z prowadzonego przez PINB [...] postępowania naprawczego, mającego doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem i wymaganych dokumentów nie przedłożył pomimo, że organ powiatowy wzywał do uzupełnienia dokumentacji. W tej sytuacji należy uznać, iż tym samym inwestor nie wyraził woli doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Skarżący nie przedstawił uzupełnionego projektu zamiennego zarówno do PINB [...], jak też na etapie postępowania odwoławczego. Art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który kończy postępowanie naprawcze określa alternatywnie trzy rodzaje sankcji jakie można zastosować za niewykonanie obowiązków, tj. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, z tym że wydając decyzję w oparciu o w/w należy mieć na uwadze rodzaj wykonywanych robót oraz stan ich zaawansowania. Z uwagi na charakter odstąpień dokonanych przez inwestora, a także brak możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, wydanie nakazu rozbiórki w takim zakresie w jakim inwestycję zrealizowano, było uzasadnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli L.S. i A. S. domagając się uchylenia obu zaskarżonych decyzji i zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżących organ odwoławczy uchylił się od oceny zasadności zastosowania procedury z art. 50 i 51 prawa budowlanego z 1994 r. Tymczasem sprawa odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego powinna być rozpatrywana w świetle Prawa budowlanego z 1974r. Skarżący zarzucili naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegające na braku powiadomienia ich o możliwości wglądu w akta i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji nakazującej sporządzić projekt zamienny. Zdaniem skarżących [...] WINB pominął to, że " ocena dopuszczalności wydania przez PINB decyzji nakazującej L.S. rozbiórkę, budynku z powodu /rzekomo/ nieuzupełnienia projektu zamiennego budynku wiąże się ściśle z oceną zasadności wydania przez PINB aktów w 2010 r. Dlatego też dotąd dopóki wym. postępowania sądowe w przedmiocie stwierdzenia ich nieważkości nie zakończą się prawomocnymi wyrokami pełna ocena zasadności wydania nin. decyzji, nie jest możliwa". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż kontrolowana decyzja prawa nie narusza. Bezsporne jest, że w obiegu prawnym znajduje się ostateczna i prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r, którą nałożono na skarżącego L.S. jako inwestora obowiązek sporządzenia i dostarczenia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta została wydana po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 1985r o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Budynek mieszkalny jednorodzinny w dniu kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2010r. znajdował się w stanie surowym otwartym, a inwestor odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę poprzez wykonanie podpiwniczenia całego budynku, zmianę kąta nachylenia dachu wraz ze zmianą wysokości budynku w kalenicy, wykonanie nadwieszeń kondygnacji, zmianę rzędnej 0,00 posadowienia budynku o ok. 70-80 cm oraz zmianę usytuowania budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Powyższe odstępstwa zostały wskazane w protokole kontroli i załącznikach do w/w protokołu. Bezsporne jest również, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 1985r o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżący zakwestionował decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r, którą nałożono obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją jak również złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. Po wznowieniu postępowania dotyczącego nakazu sporządzenia projektu budowlanego zamiennego PINB [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2013r. odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r, a [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2013r. utrzymał w mocy w/w decyzję. Następnie skarga L.S. została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 27.04.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 247/15. Ponadto [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...].08.2015r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2010r, a GUNB decyzją z dnia [...].10.2015r utrzymał w mocy w/w decyzję. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 2818/15 WSA w Warszawie oddalił skargę L. S. na rozstrzygnięcie GUNB z dnia [...].10.2015r Z akt sprawy wynika , że skarżący złożył projekt budowlany zamienny, który zawierał liczne braki i dlatego organ powiatowy postanowieniem Nr [...] z dnia [...].10.2015r. wydanym na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego nałożył na L. S. obowiązek uzupełnienia złożonego przez niego projektu budowlanego zamiennego w terminie 30 dni. W postanowieniu organ powiatowy dokładnie wymienił w 17 punktach braki występujące w projekcie ustalając termin ich uzupełnienia. W wyznaczonym terminie skarżący nie przedłożył uzupełnionego projektu zamiennego dlatego jeszcze dwukrotnie organ wzywał skarżącego do poprawienia projektu wezwaniem z dnia [...].01.2016r i wezwaniem z dnia [...].09.2016r. Pomimo licznych wezwań skarżący nie wykonał obowiązku wynikającego z postanowienia PINB [...] Nr [...] z dnia [...].10.2015r W tej sytuacji organ trafnie uznał, że skarżący nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, co skutkowało zastosowaniem art. 51 ust 5 Prawa budowlanego na podstawie którego nakazano L. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z uwagi na charakter odstępstw dokonanych przez inwestora, a także brak możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wydanie nakazu rozbiórki było uzasadnione i znajdowało oparcie w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który kończy postępowanie naprawcze. Wbrew zarzutom skarżącego postępowanie naprawcze było prowadzone we właściwym trybie i na podstawie właściwej ustawy. W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli budowlanej. Skarżący nie dopuścił się samowoli budowlanej gdyż budowę prowadził na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 1985r o pozwoleniu na budowę. W trakcie budowy dokonał istotnych odstępstw, których legalizacja podlega przepisom obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Podsumowując stwierdzić należało, że rozpoznając sprawę istotnych odstępstw od projektu budowlanego organy nadzoru budowlanego prawidłowo wydały decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.