VII SA/Wa 1636/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. C na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. C. kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 5 lutego 2008 r. A. C. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych w piwnicy należącej do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. W dniu 9 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał oględzin pomieszczenia w piwnicy przynależnego do lokalu nr [...] przy ul. [...]. Podczas oględzin ustalono, że dokonano pogłębienia części pomieszczenia piwnicznego należącego do lokalu nr [...], na powierzchni łącznej około 8 m2 i głębokości 0,5 m. Z ustaleń organu wynika, że roboty te zostały wykonane w okresie 01-05 lutego 2008 r., przez inwestorów M. i A. S., w oparciu o zgłoszenie z dnia 6 lutego 2008 r. W dniu 18 kwietnia 2008 r. organ nadzoru budowlanego wszczął na ww. wniosek postępowanie administracyjne. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., Nr-[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w ww. pomieszczeniu piwnicy, wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej określającej prawidłowość ich wykonania oraz zgodność z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). W związku z tym, że inwestor spełnił obowiązek wynikający z ww. postanowienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr-[...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej legalizacji robót budowlanych przeprowadzonych w lokalu użytkowym znajdującym się w piwnicy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. – nałożył na M. i A. S. obowiązek wykonania robót budowlanych w ww. pomieszczeniu piwnicy wyszczególnionych w pkt 2.a. opracowania, p.t. "Ekspertyza techniczna zawierająca wytyczne zabezpieczenia odkrytych odcinków ław fundamentowych po usunięciu fragmentów posadzki w piwnicy w południowo - wschodnim narożniku budynku przy ul. [...]", sporządzonego przez mgr. inż. A. L. (upr. bud. [...]) w miesiącu czerwcu 2008 r., objętych zakresem robót budowlanych niezbędnych do wykonania, polegających na wykonaniu na mokro żelbetonowych ścian dociskających grubości 35 cm i wysokości 50 cm w pomieszczeniu piwnicy lokalu nr [...], budynku przy ul. [...], przy trzech ścianach (od ulicy, przy korytarzu i wewnętrzna przy osi poprzecznej budynku). Organ I instancji wskazał, że ww. roboty należy wykonać w terminie do dnia 31 sierpnia 2008 r. pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia odpowiedniej specjalności. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że korzystając z uprawnień określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek wynikający z ww. ekspertyzy. W dokumencie tym stwierdza się, że "miejscowe odkopanie ław murowanych do poziomu posadowienia nie grozi natychmiastową awarią, ale wymaga niezwłocznego wykonania zaleceń znajdujących się we wniosku nr 2.a. lub nr 2.b. ww. ekspertyzy. Działanie w trybie awaryjnym jest konieczne z uwagi na to, że odkryty gliniasty grunt w poziomie posadowienia jest wrażliwy na działanie wody. Zwykły wyciek wody z kanalizacji (lub innej) może uplastycznić podłoże i spowodować osiadanie i pękanie murowanej ławy oraz pękanie ścian budynku. Podłoże gruntowe przy ławach fundamentowych murowanych obciążane w wyżej podany sposób zachowa dotychczasową nośność". Odwołanie od ww. decyzji złożył A. C., podnosząc, że decyzja Nr-[...] zapadła w oparciu o stronniczą ekspertyzę mgr. inż. A. L., który jest zatrudniony przez inwestorów do prowadzenia przedmiotowej sprawy. Ponadto wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do jego zarzutów składanych w niniejszej sprawie. W jego ocenie budynek winien być przywrócony do stanu poprzedniego, a nie jak czyni to organ administracyjny – legalizując samowolę budowlaną. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin dwóch miesięcy od dnia otrzymania decyzji, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie PINB [...] w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego, zaś zarzuty podnoszone w odwołaniu przez skarżącego nie mają wpływu na kształt zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres robót przeprowadzonych przez M. S. nie wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę a zgłoszenia, którego inwestor dokonał. W ocenie organu II instancji w przypadku kiedy roboty zostały wykonane przed upływem 30 dni od ich zgłoszenia, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, właściwy organ nadzoru budowlanego ocenia, czy istnieją w związku z tym podstawy do zastosowania art. 49b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tych względów [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Ponadto w jego ocenie prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 nie wymaga uzyskania przez inwestora dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A zatem nie jest konieczne uzyskanie zgody współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie prac nakazanych w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, bowiem w postępowaniu tym orzeka się wyłącznie o przydatności robót. Właśnie na tę okoliczność inwestor przedstawił ekspertyzę techniczną, której wnioski stanowiły podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2. Ponadto organ II instancji stwierdził, że w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji skarżący miał przymiot strony - był informowany o czynnościach kontrolnych, jak również otrzymywał wydane w toku prowadzonego postępowania rozstrzygnięcia administracyjne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. C., wskazując, że jako współwłaściciel budynku nie wyrażał zgody na pogłębienie piwnicy. Skarżący wniósł o przywrócenie stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga podlega uwzględnieniu choć z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W art. 7 k.p.a. została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej). Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ponieważ na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ administracyjny dokonuje jego subsumcji pod stosowną normę prawną. W ten sposób organ przesądza o powstaniu określonego obowiązku bądź prawa, a więc skutków prawnych, które dotyczyć będą wyłącznie faktów uznanych przez organ. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80. Ponadto zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracyjnym ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146). Jak wynika z powyższego podstawowym obowiązkiem organów administracyjnych rozpoznających sprawę jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.), co winno znaleźć odbicie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). A zatem prowadząc postępowanie o dokonanie samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego miały obowiązek ustalenia jakie prace budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane, zakwalifikować je z punktu widzenia ustawowych definicji zawartych w art. 3 pkt 6-8 Prawa budowlanego, następnie stwierdzić wymogami jakich prawnych działań winny one być poprzedzone (art. 28-30 prawa budowlanego), i w końcu ustalić czy inwestor te wymogi spełnił. Dopiero wówczas można ocenić, czy dokonano samowoli budowlanej i podjąć adekwatne do sytuacji środki prawne, tj. przeprowadzić ewentualnie tzw. postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2, 49b ust. 2 lub 50-51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, decyzje administracyjne obu instancji nie spełniły tych koniecznych warunków. Wprawdzie organy w toku postępowania administracyjnego ustaliły dokładnie kiedy i jakie prace wykonano w piwnicy przynależnej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...], lecz nie określiły ich prawnych kwalifikacji według przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane obejmują zarówno budowę – m.in. jako rozbudowę (pkt 6), jak i przebudowę (pkt 7a). Co do zasady roboty budowlane muszą być poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 28 omawianej ustawy), chyba że zwalnia ją z tego obowiązku przepis art. 29 Prawa budowlanego. Natomiast remont należący również do kategorii robót budowlanych w zasadzie wymaga tylko zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Brak więc stanowczego stwierdzenia w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją w mocy decyzji organu I instancji, czy inwestorzy wykonali remont budynku czy jego przebudowę albo rozbudowę, nie pozwala na wyprowadzenie wniosku jakie konsekwencje prawne z tego wynikają, co w przedmiotowej sprawie przedwcześnie uczyniły organy obu instancji prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Okoliczność ta powoduje, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim nie dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną do czego były obowiązane na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienie powoduje, że również uzasadnienia obu decyzji są niekompletne, ponieważ nie zawierają należycie sporządzonego uzasadnienia prawnego decyzji, co jest wymagane zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z akt wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w swoich rozstrzygnięciach bardzo lakonicznie wypowiedziały się w kwestii kwalifikacji przeprowadzonych przez inwestorów robót budowlanych. Organy te ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że roboty podlegały zgłoszeniu. Pomimo tego organy administracyjne nie wskazały przepisu Prawa budowlanego, który uprawniałby uznania, że tego rodzaju roboty podlegają zgłoszeniu. Takie działania organów nadzoru budowlanego naruszają art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. Ponadto w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest zrozumiałe stanowisko organu odwoławczego, który wskazuje w uzasadnieniu swojej decyzji, że inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych, a roboty wykonał przed upływem 30 dni. Z akt wynika, że takie zgłoszenie (jak również wniosek o pozwolenie na budowę) zostało co prawda złożone przez inwestora do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, jednak już po przeprowadzeniu (rozpoczęciu) prac budowlanych ww. piwnicy. W orzecznictwie, jak i doktrynie sądowoadministracyjnej przyjmuje się, że takie zgłoszenie jest bezskuteczne, co oznacza, że nie wywiera żadnych skutków prawnych. Okoliczność ta powoduje, że prace budowlane związane z pogłębieniem piwnicy zostały zrealizowane w warunkach klasycznej samowoli, tj. bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. A zatem ww. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na zastosowanie w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ dopiero po dokładnym ustaleniu kwalifikacji prawnej przeprowadzonych prac budowlanych możliwe jest dokonanie przez właściwy organ nadzoru budowlanego wyboru trybu postępowania. Wobec braku tego rodzaju ustaleń w przedmiotowej sprawie wybór trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego należy uznać za przedwczesny. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II i III wyroku orzeczono na podstawie art. 152 i 200 ww. ustawy.