VII SA/Wa 1636/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska (spr.), , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2022 r. nr 627/22 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 6 czerwca 2022 r., nr 627/22 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwany dalej jako "MWINB" po rozpoznaniu odwołania J. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zwany dalej jako "PINB" z [...] stycznia 2022 r., nr [...] nakazującej J. R. – właścicielce działki o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] rozbiórkę garażu blaszanego oraz przyległej do niego wiaty zlokalizowanych na działce o nr ewid. gr. [...], przy ul. [...] w P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco : W związku ze złożonym w dniu 23 czerwca 2021 r. wnioskiem o zbadanie zgodności z prawem posadowienia garażu blaszanego oraz przyległej do niego wiaty zlokalizowanych na działce o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] w P., w dniu 28 lipca 2021 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne w przedmiotowym zakresie. Podczas kontroli ustalono, że na ww. działce od strony południowej zlokalizowany jest blaszany garaż z przylegającą do niego wiatą. Pełnomocnik właścicielki nie przedstawił dokumentów zezwalających na budowę przedmiotowego obiektu. Oświadczył natomiast, że został on posadowiony we wrześniu 2017 r. PINB postanowieniem z [...] września 2021 r., Nr [...] wstrzymał J. R. (zwanej dalej skarżącą) budowę garażu blaszanego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. oraz poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia, wniosku o legalizację przedmiotowego budynku, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej MWINB postanowieniem z 19 października 2021 r., Nr 1603/2021 utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] września 2021 r. Skarżąca w dniu 17 listopada 2021 r. złożyła do PINB wniosek o legalizację ww. garażu z przylegającą do niego wiatą. Postanowieniem z [...] listopada 2021 r., Nr [...] organ powiatowy zobowiązał skarżącą - właścicielkę działki o nr ewid. gr. [...] do dostarczenia następujących dokumentów: projektu zagospodarowania działki lub terenu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie 60 dni od dnia otrzymania ww. postanowienia. W dniu 24 stycznia 2022 r. skarżąca zwróciła się do PINB o wydłużenie terminu do realizacji ww. zobowiązania. PINB w związku z niezłożeniem dokumentacji wskazanej w sentencji ww. postanowienia, wydał decyzję z [...] stycznia 2022 r., Nr [...], którą nakazał skarżącej - właścicielce działki o nr ewid. gr. [...] przy ul. [... rozbiórkę garażu blaszanego oraz przyległej do niego wiaty zlokalizowanych na ww. działce. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. MWINB pismem z dnia 18 marca 2022 r. wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu PINB z [...] listopada 2021 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. W dniu 22 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej, przy którym przedłożono m. in. projekt zagospodarowania działki, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne oraz postanowienie Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności budowy tymczasowych obiektów budowlanych (garażu i wiaty) zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. Pismem z 5 maja 2022 r. MWINB zwrócił się do Urzędu Miasta P. o przekazanie informacji, czy postanowienie Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2021 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy tymczasowych obiektów budowlanych (wiaty i garażu) zlokalizowanych na działce oznaczonej numerem ewid. [...], położonej przy ul. [...] w P. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B" w P. jest ostateczne. Prezydent Miasta P. poinformował MWINB, że ww. postanowienie jest ostateczne. Zaskarżoną decyzją z 6 czerwca 2022 r., nr 627/22 MWINB utrzymał mocy decyzję PINB z [...] stycznia 2022 r., Nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podziela ustalenia organu powiatowego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy (t.j. 2017 r.): "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Z kolei w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy: "Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28". Zdaniem MWINB zrealizowanie ww. budynku garażu typu blaszak o powierzchni 19,9 m2 bez wymaganego zgłoszenia wypełnia przesłanki zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Podniósł, że katalog wskazany w art. 29 - 31 Prawa budowlanego jest katalogiem zamkniętym i nie można traktować go rozszerzająco. Wyjaśnił, iż budowa ww. budynku garażowego typu blaszak o powierzchni do 35 m2 nie została zwolniona z konieczności dokonania zgłoszenia, a zatem podlega legalizacji w trybie art. 48 Prawa budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 3 i art. 48 ust. 5 ww. Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że powodem wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowego obiektu budowlanego był fakt nieprzedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. MWINB podkreślił, że Prezydent Miasta P. postanowieniem [...] grudnia 2021 r., znak: [...], odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy tymczasowych obiektów budowlanych (garażu i wiaty) zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[B/]i" w P. W związku z tym, że skarżąca nie wnosiła zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stało się ono ostateczne w dniu 8 stycznia 2022 r. MWINB podkreślił, że przedłożenie zaświadczenia o zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest niezbędne w toku procedury legalizacyjnej i w związku z jego brakiem organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowego garażu blaszanego oraz przyległej do niego wiaty. Organ odwoławczy ustosunkowując się do skargi skarżącej na działanie PINB w P. w zakresie nieprzedłużenia terminu na dostarczenie żądanych dokumentów uznając ją za zasadną. Wyjaśnił, że postanowienie Nr [...] wydane w oparciu o art. 48b ust. 1 i 3 ma charakter dowodowy, w związku z czym organ powiatowy ma możliwość zmiany jego treści, w tym terminu zakreślonego na realizację obowiązku. Termin ten ma bowiem charakter uznaniowy. Podkreślił, że okoliczność ta w realiach niniejszej sprawy nie ma wpływu na jej wynik, gdyż pismem z 18 marca 2022 r. ustosunkował się do prośby skarżącej wzywając do przedłożenia wskazanej w ww. postanowieniu dokumentacji do organu wojewódzkiego. Organ odwoławczy zaznaczył, że wobec braku zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy tymczasowych obiektów budowlanych (wiaty i garażu) zlokalizowanych na ww. działce oznaczonej numerem ewid. [...], położonej przy ul. [...] w P. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B" w P., należało wydać decyzję o nakazie rozbiórki spornego obiektu. Skargę na decyzję MWINB z 6 czerwca 2022 r., nr 627/22 wniosła J. R. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. nieuwzględnienie nieprzedłużenia przez PINB terminu do złożenia dokumentów; 2. nieuwzględnienie błędnego postanowienia Prezydenta Miasta P. o odmowie wydania zaświadczenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez legalizację garażu zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz wszelkich kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że po pierwsze nie wzięto pod uwagę złożonego wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, w tym zwłaszcza zaświadczenia Prezydenta Miasta P. Po drugiej, nie wzięto pod uwagę błędnej treści postanowienia Prezydenta Miasta P. o odmowie wydania zaświadczenia. Podniosła, że przyczyną odmowy było rzekome umiejscowienie garażu poniżej 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego jednak ustalenie to oparto tylko i wyłącznie o dane z internetu (ortofotomapę), bez jakichkolwiek działań (badań) na miejscu. W efekcie, zdaniem skarżącej dokonane ustalenia są sprzeczne z rzeczywistością, potwierdzoną m.in. badaniami geodety, które załączyła do akt sprawy. W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kontroli Sądu została poddana decyzja MWINB z 6 czerwca 2022 r., nr 627/22 utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] stycznia 2022 r., nr [...] nakazującą J. R. – właścicielce działki o nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] rozbiórkę garażu blaszanego oraz przyległej do niego wiaty zlokalizowanych na działce o nr ewid. gr. [...], przy ul.[...] w P. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy (t. j. 2017 r.): "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m 2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m 2 powierzchni działki". Z kolei w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy: "Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28 ". Zrealizowanie ww. budynku - garażu typu blaszak o powierzchni 19,9 m2 bez wymaganego zgłoszenia wypełnia przesłanki zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Katalog wskazany w art. 29 - 31 Prawa budowlanego jest katalogiem zamkniętym i nie można traktować go rozszerzające. Jak słusznie stwierdził organ budowa ww. budynku garażowego typu blaszak o powierzchni do 35 m2 nie została zwolniona z konieczności dokonania zgłoszenia, a zatem podlega legalizacji w trybie art. 48 Prawa budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 3 i art. 48 ust. 5 ww. Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 "Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie do treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego "W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej; W myśl art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego "Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy". W niniejszej sprawie PINB postanowieniem z 3 września 2021 r. wstrzymał skarżącej budowę garażu blaszanego oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu, jak również o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w dniu 17 listopada 2021 r. skarżąca złożyła wniosek do PINB o legalizację przedmiotowego obiektu. PINB postanowieniem z [...] listopada 2021 r., nr [...] wezwał skarżącą do dostarczenia dokumentów : 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie przedłożyła dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym przez organ powiatowy terminie. Pismem z 18 stycznia 2022 r. zwróciła się do PINB o wydłużenie terminu do realizacji zobowiązania. Zaznaczyć należy, że dokumenty legalizacyjne skarżąca dostarczyła na etapie postępowania odwoławczego przed MWINB po ponownym wezwaniu do ich dostarczenia przez organ odwoławczy. Ponowne wezwanie przez MWINB skarżącej do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu PINB z [...] listopada 2021 r. miało na celu wydłużenie skarżącej terminu do realizacji zobowiązania w związku z nieuwzględnieniem jej wniosku przez organ I instancji. Podkreślić należy, że okoliczność braku przedłużenia terminu przez organ I instancji do dostarczenia dokumentów nie miała w niniejszej sprawy żadnego wpływu na jej wynik. Z tego względu, zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia nieprzedłużenia przez PINB terminu do złożenia dokumentów nie mógł zostać uwzględniony. Skarżąca przedłożyła wszystkie dokumenty do nadesłania których została wezwana oprócz zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do akt sprawy skarżąca złożyła postanowienie Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2021 r., z którego wynika, że odmówiono jej wydania zaświadczenia o zgodności budowy tymczasowych obiektów budowlanych tj. garażu oraz przyległej do niego wiaty, zlokalizowanych na działce oznaczonej numerem ewid. [...], położonej w P. przy ul. [...] (obręb 1) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B" w P. Z treści postanowienia wynika, że "obydwa obiekty zlokalizowane są w strefie ograniczeń od stopy wału przeciwpowodziowego i zapory bocznej 50 m". Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W ramach postępowania w trybie tego przepisu organ ma obowiązek zbadać, czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ orzekający jest obowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2040/17; wyrok WSA w Gorzowie z 4 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 830/19, wyrok WSA w Bydgoszczy 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1162/20 ). W niniejszej sprawie organ prawidłowo zastosował przedstawioną wyżej procedurę i wobec ustalenia braku zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzekł nakaz rozbiórki (usunięcia) obiektu. Podkreślić należy, iż w przypadku braku zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy legalizacja obiektu nie jest możliwa. Stwierdzenie, że "samowolnie zrealizowany obiekt budowlany został usytuowany na terenie, który zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma przeznaczenie uniemożliwiające jego zlokalizowanie na nim, jest ustaleniem równoważnym uznaniu, iż brak jest możliwości doprowadzenia tego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a ten wniosek nakazuje organowi wydać decyzję nakazującą rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 p.b."(por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r., II OSK 117/18). Jak wynika z treści skargi skarżąca kwestionuje prawidłowość postanowienia wydanego przez Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2021 r., które nie jest objęte kontrolą w niniejszym postępowaniu sądowym. Podkreślić należy, że skarżąca prawidłowość wydania tego postanowienia mogła podnosić w zażaleniu jakie mogła wnieść do organu II instancji. Pomimo prawidłowego pouczenia skarżąca nie wniosła zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na postanowienie Prezydenta Miasta P. z [...] grudnia 2021 r, które w związku z powyższym stało się ostateczne. Z powyższych względów, zarzut skarżącej dotyczący prawidłowości postanowienia z [...] grudnia 2021 r., wydanego przez Prezydenta Miasta P. jest bezzasadny. W ocenie Sądu, zasadnie MWINB utrzymał w mocy decyzję PINB o nakazie rozbiórki garażu blaszanego oraz przyległej do niego wiaty. Przedłożenie zaświadczenia o zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest niezbędne w toku procedury legalizacyjnej. W niniejszej sprawie, wobec braku takiego zaświadczenia prawidłowo organ II instancji utrzymał w mocy decyzję PINB orzekającą o nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.