VII SA/Wa 1646/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. D. kwotę 500 zł. (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r, znak: [...], na podstawie art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., zwanej dalej Prawo budowlane) umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego wszczęte w przedmiocie nałożenia na inwestora J. i R. D. obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] (obecnie [...]) w [...]. U uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 931/06 (po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. D.) decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], ma ten skutek, że aktualnie pozostaje w obrocie prawnym decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...]zmieniająca własną decyzję z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...] i zatwierdzająca projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] (obecnie [...]) w [...]. Wobec powyższego organ stwierdził, że dalsze postępowanie w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I. i S. U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że jego kompetencje obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W świetle art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaś zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ odwoławczy jest zobowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r. "organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania przezeń decyzji; organ odwoławczy powinien z kolei ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wdania przez ten organ decyzji odwoławczej. To samo dotyczy stanu faktycznego. Oznacza to, że jeżeli stan faktyczny sprawy lub przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan faktyczny i prawny, chyba, że z nowych przepisów wynika coś innego". W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że wobec faktu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], pozostaje w obrocie prawnym decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] zmieniająca własną decyzję z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...] i zatwierdzająca projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] (obecnie [...]) w [...], zatem prowadzenie postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego stało się bezprzedmiotowe. W czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania Wojewoda [...] ponownie stwierdził nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej ją decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę. W tej sytuacji w chwili rozpatrywania odwołania brak jest wskazanej przez organ pierwszej instancji przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W związku z powyższym konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w związku z potrzebą przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51. Jednakże, w opinii [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ pierwszej instancji winien rozważyć czy w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w myśl której "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Z powyższych względów, wobec faktu, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia wyjaśniającego w całości, organ odwoławczy w myśl art. 138 § 2 K.p.a., przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. R. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucił, że powoływanie się przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na nieprawomocną decyzję jako podstawę rozstrzygnięcia stanowi obrazę art. 130 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2079/97 , na które wskazano w zaskarżonej decyzji, że "organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba, że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy orzeka bowiem w sposób merytoryczny (apelacyjny)". Jednak nie zmienia to podstawowego obowiązku ciążącego na organie odwoławczym, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę - art. 138 § 1 k.p.a., z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w § 2 tego artykułu. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana wtedy, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Ta decyzja kasacyjna nie może być podjęta w innych sytuacjach. Ograniczenie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wiąże się z art. 136 K.p.a., bowiem zgodnie z tym ostatnim przepisem "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w ceku uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W niniejszej sprawie organ nie przeprowadził takiego postępowania uzupełniającego, w sposób, w jaki przewidują to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał wprawdzie w zaskarżonej decyzji, że "Wojewoda [...] ponownie stwierdził nieważność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej ją decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę". Bliżej nie opisał przedmiotowych decyzji, wprawdzie obie decyzje znajdują się w aktach administracyjnych i tak decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], zaś decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...]. Organ nie ustalił czy decyzje te są ostateczne. Wobec tego przyjęcie, że "W tej sytuacji w chwili rozpatrywania odwołania brak jest wskazanej przez organ pierwszej instancji przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a." było przedwczesne. Można zgodzić się natomiast ze stanowiskiem organu, że jeżeli decyzje były nieostateczne, to powinno dojść do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tym, że postępowanie powinno być zwieszone przez organ drugiej instancji, bowiem ostateczność opisanych wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. i z dnia [...] maja 2009 r., pozwoli na właściwe wyjaśnienie sprawy, zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Ponieważ organ drugiej instancji nie wyjaśnił sprawy, tym samym brak jest przesłanek pozwalających na stwierdzenie, że zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dostosuje się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm, zwanej dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.